Парламент

Журнал “Депутат”

Аналітичний огляд (листопад 2017)

Тема номера: У фокусі - Державна допомога

Відео

"100 днів Верховної Ради України"

Леся Шевченко, про роботу парламентської коаліції на виконання Коаліційної угоди протягом 100 днів парламенту. Організатор: Фонд «Демократичні ініціативи імені Ілька Кучеріва»

Будьте в курсі!

Підпишіться на розсилку, щоб залишатися в курсі останніх новин, публікацій і матеріалів Фундації «Відкрите суспільство».

Парламент розгляне питання державної підтримки підприємств та галузей

20.05.2014
Леся Шевченко, Денис Черніков

У сфері державної підтримки підприємств та галузей нині існує цілий ряд проблем, які держава не поспішала вирішувати роками, а у нової влади, напевно, до того ще не дійшли руки.

Сьогодні на розгляді в парламентських комітетах перебуває понад сто законопроектів, які мають на меті запровадження податкових пільг чи надання бюджетних субсидій певним територіям або галузям економіки. Зрозуміло, що за кожним стоять інтереси окремих фірм, що використовують наближеність до політичних діячів для покращення свого фінансового стану.

Між тим, державна підтримка підприємствам в Україні і так надається у досить великих обсягах, і складає мінімум 10% ВВП!

Узагальнені показники видатків зведеного бюджету, податкових та митних пільг, які можуть вважатися державною підтримкою, млн грн.

Стаття

2010

2011

2012

Податкові пільги

37 127

58 764

48 659

Митні пільги

21 950

43 900

42 943

Видатки і кредитування зведеного бюджету на економічну діяльність

43 832

57 124

62 377

ВСЬОГО

102 910

159 788

153 979

Доходи зведеного бюджету

314 506

334 692

445 525

ВВП

1 082 569

1 302 079

1 408 889

Підтримка у % до доходів зведеного бюджету

32,7

47,7

34,6

Підтримка у % до ВВП

9,5

12,3

10,9

У цій сфері нині існує цілий ряд проблем, які держава не поспішала вирішувати роками, а у нової влади, напевно, до того ще не дійшли руки.Основними одержувачами допомоги на сьогодні є сільське господарство, вугільна галузь, енергетика, хімія, харчова промисловість, авіабудування. Режим регулювання за державною допомогою, який передбачається створити в Україні за стандартами ЄС, згідно з проектом Угоди про асоціацію, не буде поширюватися на аграрний сектор.

БЮДЖЕТНА ЗВІТНІСТЬ

По-перше, є значні проблеми з прозорістю інструментів державної підтримки. Одержувачів бюджетних коштів або пільгових кредитів, державних гарантій ще можна встановити за допомогою запиту на отримання публічної інформації. Але підприємства, що користуються податковими пільгами, захищені нормами законодавства про нерозкриття комерційної таємниці.

По-друге, держава завжди була вкрай непослідовна в цій сфері, створюючи проблеми тим, хто дійсно потребує підтримки. Ніколи публічно Уряд не звітував про дієвість тих чи інших податкових пільг або видатків бюджету. При цьому щороку розпочинається кампанія по скороченню пільг, оскільки вони зменшують доходи бюджету. Що зменшувати, на якій підставі – відповідь на це питання відома лише вузькому колу осіб. Отже, урядом традиційно підтримка розглядається лише з фіскальних позицій.

Це призводить до колосальних дисбалансів у економічній політиці. Наприклад, сума бюджетних видатків на підтримку вугільної галузі сягає 13 млрд.грн., а на підтримку малого і середнього бізнесу – 13 мільйонів! Бюджетне фінансування вугільної галузі за останні чотири роки виросло вдвічі. Видобуток вугілля при цьому, згідно офіційної статистики – лише на 20%. Держава компенсує високу собівартість в основному енергетичного вугілля, яка становить 1200 грн. за тонну, а її ринкова ціна – 500 грн. При цьому собівартість почала активно зростати саме з 2010 року. З точки зору промислової політики ситуація зайшла в глухий кут. Соціальні очікування шахтарів високі – їх зарплата складає в як мінімум 5000-8000 грн. на місяць. Перспектив зниження собівартості не спостерігається. Теоретично існує два варіанти: реструктуризація, тобто фактично закриття шахт (це плюс ще мільярд щороку) або їх приватизація. Але ясно, що приватний власник не буде платити за вугілля, яке вдвічі дорожче ринкової ціни. Через те, що модернізація не проводилася, галузь зараз залежна від бюджетних коштів, як ніхто інший. Припинення фінансування означає широкомасштабний соціальний вибух – це 200 тис. шахтарів без зарплати або з пониженою зарплатою. Причина – нестача коштів в бюджеті та відмова іноземних кредиторів надати такі кошти.

Бюджетна звітність також має свої «сюрпризи». Наприклад аграрії за функціональним розподілом видатків державного бюджету «споживають» близько 9 млрд. грн. дотацій, а за програмним – лише 3 мільярди. Вони ж є найбільшими користувачами податкових пільг – близько 12 млрд. грн.

Наслідки такого багаторічного непрофесійного підходу зараз відчувають на собі всі: фіскальний розрив на початку 2013 року в сумі 300 млрд. грн.; зростання державного боргу через неконтрольований попит на бюджетні дотації; відсутність ресурсів для елементарного підтримання інфраструктури в належному стані.

ПРОБЛЕМА ЗРОСТАННЯ БОРГУ

Вже в цьому році бюджет повинен виплатити понад 2 млрд. грн. боргів за підприємства, які скористалися державними гарантіями, але не погасили кредити. У дорожньому господарстві видатки на повернення боргів становлять близько 10 млрд. грн., що втричі перевищує видатки бюджету будівництво та ремонт доріг (3,2 млрд.грн.). Водночас, ще 2,3 млрд.грн. планується залучити від міжнародних фінансових організацій.

Поряд з цим, існує проблема класифікації наявних втрат бюджету, які можуть бути державною допомогою, а можуть і не бути, з усіма наслідками для одержувачів. Це пов’язано насамперед з досить вільним трактування Міндоходів (ДПА) поняття «податкова пільга». Так, до 2012 року звільнення від сплати ПДВ транзиту вантажів територією України (4-5 млрд.грн. втрат щороку) вважалося пільгою, а з 2012 року – ні. Аналогічно списання боргів минулих періодів передбачене Податковим кодексом з 2010 року вважається пільгою, хоча це не відповідає міжнародній практиці. У такий спосіб цілі галузі економіки наділяються віртуальною державною підтримкою, а деякі профільні асоціації про це навіть не мають вичерпної інформації.

У цьому зв’язку ЄС-івські стандарти є дуже корисними, оскільки чітко визначають поняття податкової пільги, а також передбачають критерії визначення того, чи державна допомога існує:

- Вигода для одержувача.

- Втрати для держави/бюджету.

- Вибірковість при наданні.

- Вплив на конкуренцію.

Отже проблему з державною підтримкою підприємств треба вирішувати якомога швидше. Проте, як ми зараз побачимо, швидкого та зрозумілого виходу із ситуації поки немає.

Попередній уряд вніс до парламенту законопроект № 2749 «Про державну допомогу суб’єктам господарювання», який вважається базовим при виробленні політики у цій сфері. Законопроект встигли навіть прийняти у першому читанні в жовтні 2013 року. Однак його фабула досить непроста для більшості політиків та чиновників. Річ у тім, що законопроект розглядає державну підтримку крізь призму захисту конкуренції, а з цим у нас ще гірше, ніж з ефективністю витрачання бюджетних коштів. Конкретно, стаття 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції», яка діє з 1993 року і забороняє створення переваг підприємствам органами влади, жодного разу не застосовувалася по факту надання державою пільг, дотацій чи преференцій, які зашкодили конкуренції. Натомість завжди «страждали» органи місцевого самоврядування по дрібним справам МАФів, заправок тощо.

Більше того, законопроект покликаний впровадити стандарти ЄС, захищаючи конкуренцію від державних втручань та готуючи економіку Україну до роботи в умовах зони вільної торгівлі з Європейським Союзом.

У державах-членах Європейського Союзу діє особливий режим регулювання державної допомоги бізнесу. Його метою є запобігання негативному впливу на конкуренцію та торгівлю в межах спільного ринку через надмірне, неефективне, непрозоре субсидіювання національного виробника власним урядом.

Суть механізму полягає передусім в попередньому погодженні з Єврокомісією урядами своїх намірів надати таку допомогу, вираженими у вигляді проектів нормативних актів. Правовою основою для цього є положення Договору про функціонування ЄС та широкий перелік горизонтальних, галузевих та особливих правил надання державної допомоги. Перші стосуються спільних (міжсекторальних) проектів, другі – низки галузей (суднобудування, вугілля, енергетика тощо), треті – спеціальних інструментів підтримки, таких як державні гарантії, продаж майна, ризиковий капітал тощо.

Крім того, уряди держав-членів щорічно повинні звітувати перед Єврокомісією про діючі програми державної допомоги. Комісія, у свою чергу здійснює моніторинг цих схем та заходів і може вносити урядам пропозиції щодо їх коригування. На урядових сайтах повинна бути оприлюднена інформація про кожне підприємство, яке одержує щорічно від 500 тис. євро державної допомоги у будь-якій формці.

В цьому плані законопроект міг би принести багато користі у справу прозорості державних і місцевих бюджетів, адже підтримка економічної діяльності в нашій державі поки що дуже далека від європейських критеріїв прозорості та ефективності.

Порушення правил, ігнорування вимог ЄК може призвести до повернення допомоги до бюджету. Через це, наприклад, збанкрутіла авіакомпанія «Малєв», оскільки її підтримку угорським урядом ЄК визнала неправомірною і зажадала повернення допомоги до бюджету. Однак правильне розуміння правил створює переваги виробникам та інвесторам. Так, режим СЕЗ у Польщі був повністю модернізований на основі правил державної допомоги ЄС і діє до 2020 року, при тому що аналогічний режим в Україні був безальтернативно скасований у 2005 році. Під час останньої фінансової кризи до 25% банківського сектору ЄС було оздоровлено на основі спеціальних правил державної допомоги. Проект «Аеробус», субсидії для автомобільної промисловості – це приклади того, що політика державної підтримки виробників у ЄС досить дієва.

Від СОТ даний механізм відрізняється тим, що державна допомога підлягає моніторингу та санкції з боку наддержавного органу на етапі підготовки, натомість система СОТ спрямована на розгляд таких питань після того, як допомога почала надаватися, і є країни, інтереси яких при цьому не враховані.

Створюючи з Україною поглиблену і всеосяжну зону вільної торгівлі, ЄС хоче захистити свій ринок від товарів, виробництво та/або постачання яких відбувається з порушенням конкуренції через надання субсидій. Тому у проекті Угоди про асоціацію між Україною та ЄС передбачені наступні зобов’язання:

Зобовязання згідно з УА

Як реалізовано у законопроекті № 2745

Утворення незалежного уповноваженого органу нагляду.

Термін: 3 роки з набуття угодою чинності.

Функція покладається на Антимонопольний комітет, який буде погоджувати проекти актів про надання допомоги

Інвентаризація схем допомоги

Термін: 5 років з набуття угодою чинності.

Обов’язок міністерств і відомств звітувати до АМКУ про діючу допомогу

Приведення схем у відповідність з правилами ЄС

Термін: 7 років з набуття угодою чинності.

Не реалізовано

Варто нагадати, що норми про впровадження правил державної допомоги ЄС були передбачені ще Угодою про партнерство і співробітництво між Україною та ЄС, яка набула чинності у 1997 році, а потім підтверджувалися у Плані дій Україна-ЄС та Порядку денному асоціації Україна-ЄС. Однак досі жодних зрушень в цьому питанні не відбувалося. Українські експортери досить часто несли ризики застосування про них антидемпінгових заходів з боку ЄС, однак в жодному такому випадку принаймні публічно не висвітлювався зв’язок із державною підтримкою, хоча, наприклад, у випадку металопродукції він безумовно існує.

ПАРЛАМЕНТСЬКІ ОБІЦЯНКИ

Захист конкуренції в цілому на останніх парламентських виборах був присутній у передвиборчих програмах більшості опозиційних на той час партій. Так, ВО «Батьківщина» збиралася «оголосити війну монополіям у всіх галузях, створити умови для чесної конкуренції». ВО «Свобода» прагнула ліквідувати приватні монополії та олігополії. Водночас програмам партії «УДАР» не передбачала заходів у сфері конкурентної політики.

Однак, про можливість захисту конкуренції саме в такий спосіб вони навряд чи здогадувалися. Що стосується колишньої партії влади, то її обіцянки сприяти економічному розвитку дозволяли проштовхувати будь-що, але, зрозуміло, не на захист конкуренції. Прийняття законопроекту № 2749 напередодні Вільнюського саміту було одним з акордів у грі «сім’ї», яка імітувала євроінтеграційний процес, але в останній момент змінила курс…

Якість законопроекту, його відповідність європейським стандартам, які він повинен втілити викликає суттєві зауваження. По-перше, він елементарно не містить чітких критеріїв визнання державної допомоги такою, що не шкодить конкуренції. При розвитку повноважень Антимонопольного комітету в цій сфері, досить широких процедурних нормах, майже відсутні норми щодо вироблення державної політики у цій сфері. По-друге, у законопроекті є норми, які дозволять масово ігнорувати його вимоги та виводити схеми допомоги з-під механізму регулювання. Йдеться про формальне погодження схем  «у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України». У підсумку суть законопроекту виглядає так: державна допомога у принципі є несумісною із економічною конкуренцією (що суперечить ЄС-івським принципам), але як зробити її сумісною – законопроект відповіді не дає. Враховуючи те, що такі рішення будуть залежати виключно від суб’єктивної оцінки чиновників, створюється величезний корупційний ризик, коли лобісти всіляких схем підтримки та конкретних фірм, пов’язаних будуть просто одержувати формальне погодження, але вплив допомоги на конкуренцію ніхто глибоко не аналізуватиме.

Є підстави вважати, що представники профільних асоціацій  не залучалися до роботи над законопроектом, оскільки інтереси бізнесу у ньому не враховані. Немає механізму адаптації схем допомоги, оскільки законопроект не врахував відповідні базові норми проекту Угоди про асоціацію, а саме – використання ЄС-івських горизонтальних і галузевих правил допомоги, а також винятків з них як підстав визнання допомоги сумісною з цілями Угоди.

Це взагалі є фундаментальним недоліком законопроекту, оскільки передбачаючи повноваження АМКУ та відповідні процедури, автори не включили критерії прийняття рішень по суті, та не передбачили механізму розробки цих критеріїв (вимог) Урядом. Це також є ігноруванням конституційного принципу (стаття 19) про те, що органи влади та посадові особи зобов’язані діяти лише в установлений законом спосіб.

Отже при доопрацюванні законопроекту, його необхідно привести у відповідність з європейськими стандартами, які він, власне, і повинен впроваджувати:

 1)      Надати чіткий перелік критеріїв та правил ЄС, на основі яких Антимонопольний комітет буде аналізувати схеми державної підтримки та приймати рішення щодо їх впливу на конкуренцію і стан торговельних відносин з Європейським Союзом;

 2)      Виключити корупційні ризики, а саме можливість уникати розгляду програм і проектів державної підтримки на основі порядків, затверджених Кабміном. Це повинно відбуватися виключно на основі процедур та критеріїв, затверджених законом.

 3)      Відмовитися від однозначного проголошення у законопроекті державної допомоги такою, що шкодить конкуренції. Європейські правила якраз спрямовані не на заборону чи обмеження такої допомоги, а, навпаки, - на збільшення її ефективності, прозорості, що в підсумку має призвести до нормального впливу на конкуренцію.

 

Матеріал підготовлено на основі результатів моніторингу законопроектів парламентських політичних сил, що здійснюють експерти Фундації "Відкрите суспільство" www.osf.org.ua за кошти Національного Фонду Підтримки Демократії, США (NED).

comments powered by Disqus