Парламент

Журнал “Депутат”

Аналітичний огляд (листопад 2017)

Тема номера: У фокусі - Державна допомога

Відео

"100 днів Верховної Ради України"

Леся Шевченко, про роботу парламентської коаліції на виконання Коаліційної угоди протягом 100 днів парламенту. Організатор: Фонд «Демократичні ініціативи імені Ілька Кучеріва»

Будьте в курсі!

Підпишіться на розсилку, щоб залишатися в курсі останніх новин, публікацій і матеріалів Фундації «Відкрите суспільство».

Новий закон про вищу освіту: надбання і корупційні ризики

11.07.2014
Іван Сікора, Олександр Бабанін

Війна за таланти йде по всьому світу. Саме освічені та працьовиті люди є основою добробуту будь-якої країни. Навчання у найкращих вищих навчальних закладах дає більше можливостей для реалізації потенціалу і коштує відповідно. Однак, вкладаючи гроші у навчання, студенти та їхні батьки мають розуміти, за що вони платять гроші. Новий закон формує нові правила гри для оцінювання того, що і скільки повинно коштувати у системі вищої освіти.

В «Дзеркалі тижня. Україна» №25, 11 липня 2014р. опублікована стаття Івана Сікори "Новий закон про вищу освіту: надбання і ризики".

В Україні налічується 803 заклади І–ІV рівнів акредитації, а також понад 2 млн студентів (4,4% населення держави), з яких більше половини навчається за кошти фізичних та юридичних осіб (тобто на контракті). При цьому середня вартість навчання становить у середньому від 10 до 20 тис. грн на рік. Тобто лише за навчання на контракті українці витрачають від 10 до 20 млрд грн щороку. І це — лише офіційний бік справи (без оцінки корупційних платежів, які йдуть за бажання батьків "вивчити дитину" чи студентів, котрих мало цікавить навчання, але котрі хочуть отримати "корочку" — диплом про вищу освіту).

На жаль, часто не зовсім зрозуміло, за що студенти та їх батьки платять гроші. Знання та навики є незатребуваними роботодавцями. Однак досі це мало цікавило тих, хто надає освітні послуги. Чи зміниться ситуація із прийняттям законопроекту "Про вищу освіту"?

Що дасть українцям "законопроект Згуровського"?

Ухвалений нещодавно Закон №1187-2 "Про вищу освіту", ще відомий у суспільстві як "законопроект Згуровського" (розроблений колективом під керівництвом ректора КПІ М.Згуровського), має на меті:

  • наблизити вищу освіту в Україні до європейських стандартів і підвищити конкурентність ВНЗ та науки;
  • підвищити затребуваність здобутих знань і набутих навичок з боку роботодавців;
  • створити можливості для наукових досліджень у рамках ВНЗ;
  • значно розширити автономію вищих навчальних закладів України;
  • сформувати чіткі правила вступу до ВНЗ із чітким визначенням ролі зовнішнього незалежного оцінювання (ЗНО).

Стаття 53 Конституції України визначає безумовне право кожного громадянина на здобуття освіти. При цьому Основний Закон чітко обумовлює, що держава забезпечує доступність і безоплатністьвищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах. Однак нині конституційна гарантія реалізації права на освіту на принципах рівності та доступність якісної вищої освіти — під питанням.

10–20 тис. грн на рік за навчання на контракті, "конкурс батьків", додайте до цього тіньові платежі та банальну корупцію — тож чи такою доступною є "безоплатна" вища освіта примінімальному прожитковому мінімумі в 1176 грн? Вартість освіти в Україні часто перевищує вартість аналогічної за класом вищої освіти в сусідній Польщі. І це при тому, що середня зарплата там значно вища, аніж в Україні.

Висока вартість освіти не є запорукою отримання конкурентних і потрібних для ринку знань та навиків. Як результат — навіть провідні українські ВНЗ нерідко постачають на ринок праці явно неконкурентоспроможних випускників, яких зрештою треба перенавчати.Відбувається девальвація вищої освіти як засобу здобуття професійних знань.

Прийняття нової редакції Закону "Про вищу освіту" є одним із пріоритетних завдань програми діяльності уряду А.Яценюка від 27 лютого 2014 р. В ній зокрема зазначено, що уряд прагнутиме до"забезпечення доступу до якісної освіти як соціального ліфту — незалежно від рівня матеріального забезпечення родин". Крім того, автори програми наголошують на необхідності децентралізації управління системою освіти та забезпечення зв'язку освіти з вимогами сучасного ринку праці.

Як підвищити вартість людського капіталу та попередити його міграцію?

Людський капітал створює додану вартість. За найкращих борються шляхом надання грантів і підвищених стипендій, створення кращих умов для реалізації власних ідей. Існуюча система освіти в Україні, на жаль, приводила переважно до відпливу найкращих з України, а ті, хто залишався, були і переважно є приреченими через бюрократизм, корупцію та мізерну оплату праці.

Галузь вищої освіти (і науки) є однією із сфер економічної діяльності, яка все ще дозволяє Україні, попри низькі обсяги ВВП, зберігати позиції "міцного середнячка" у відповідних світових рейтингах. У 2012 р. у рейтингу Глобального інноваційного індексу Україна посіла 63-тє місце серед 141 країни світу проти 60-го місця серед 125 країн світу 2011-го. До чинників, які визначають якість інноваційної діяльності, можна віднести рівень розвитку вищої освіти та стан сфери досліджень і розробок. Так, за рівнем розвитку вищої освіти Україна у 2012 р. посіла 34-те місце (39-те — у 2011 р.), зокрема за показником охоплення вищою освітою — 8-ме, за часткою випускників наукової та інженерної спрямованості — 19-те місце.

Оцінка сфери досліджень і розробок включає три показники:

1) кількість дослідників на 1 млн населення — 44-те місце;

2) витрати на НДДКР — 37-ме місце;

3) якість дослідних інститутів — 69-те місце.

За результативністю наукових досліджень Україна у 
2012 р. посіла 30-те місце (40-ве — у 2011 р.), а, зокрема, за такими показниками: зі створення нових наукових знань, що характеризується кількістю патентів і наукових статей, — 21-ше, поширення знань — 55-те, впливу знань — 66-те місце.

У рейтингу Глобального індексу конкурентоспроможності 2012–2013 Україна посіла 
73-тє місце серед 144 країн світу (в 2011–2012 рр. — 82-ге), демонструючи свої основні конкурентні переваги — освіту та місткість ринку.

Однією з важливих складових індексу конкурентоспроможності є показник "Інновації", що включає такі основні показники, як "наявність високоякісних науково-дослідних установ" (64-те місце), "співробітництво університетів і бізнесу в сфері наукових досліджень" (69-те), "наявність наукових й інженерних кадрів" (25-те), "захист інтелектуальної власності" (51-ше місце).

За даними БД Scopus у 
2011 р., серед 76 країн, які публікують понад 1000 наукових статей на рік, Україна посідала 45-те місце. Частка України у загальній кількості публікацій становила 0,29% (Західної Європи — 29,8%; США — 19,9; Китаю — 14,3; Японії — 4,42; Індії — 3,39; Росії — 1,49%).

Вітчизняна наука за деякими напрямами (математика, теоретична фізика, хімія, біотехнологія, матеріалознавство, технології зварювання та отримання захисних і зміцнювальних покриттів, космонавтика) є достатньо конкурентною у світі. Про досить високий попит на дослідження і розробки науковців України свідчать щорічні надходження від іноземних замовників в обсязі понад 20% загального фінансування науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт. Українська наука зберігає реальні можливості для забезпечення міжнародного науково-технічного та інноваційного співробітництва і цивілізованої інтеграції у світовий науково-технологічний простір.

У 2014 р. мережа вищих навчальних закладів І–ІV рівнів акредитації налічує 803 заклади, з них державної форми власності — 415, комунальної — 221, приватної — 167. Із 325 вищих навчальних закладів ІІІ–ІV рівнів акредитації 215 належать до державної форми власності, 14 — комунальної та 96 — приватної. У системі вищої освіти України функціонують 198 університетів, 62 академії, 83 інститути, 245 коледжів, 97 технікумів, 117 училищ і 1 консерваторія. У 2013/2014 навчальному році контингент студентів вищих навчальних закладів усіх рівнів акредитації та форм власності становить понад 2052 тис. осіб (4,4% населення держави), з них за кошти фізичних та юридичних осіб навчаються 1074 тис., або 52%.

Україна входить до першої двадцятки країн світу за кількістю іноземних студентів і аспірантів. У 2013/2014 навчальному році в українських ВНЗ навчаються понад 69 тис. іноземних громадян із 146 країн світу, що є певним показником якості вітчизняної вищої освіти.

У 2013/2014 навчальному році у вищих навчальних закладах усіх рівнів акредитації працюють 195,2 тис. педагогічних і науково-педагогічних працівників, зокрема у вищих навчальних закладах ІІІ–ІV рівнів акредитації — 158,9 тис.

Проте тільки три вітчизняні університети представлені в міжнародному рейтингу університетів світу QS World University Rankings — Київський національний університет ім. Т.Шевченка, Національний технічний університет України "Київський політехнічний інститут", Донецький національний університет. У рамках прямих угод між українськими та зарубіжними вищими навчальними закладами щороку за кордон відряджаються на навчання та стажування близько 4 тис. осіб.

У валовій доданій вартості (ВДВ), створеній країною в 2012 р., питома вага галузі освіти становила 6,2% (75,1 млрд грн), вдвічі перевищивши частку будівництва. Упродовж останніх років обсяги ВДВ у галузі освіти наближаються до показника добувної промисловості (83,2 млрд грн у 2012 р). Видатки на галузь освіти за зведеним бюджетом-2014 дорівнювали 105,5 млрд грн (20,8% усіх видатків), удвічі перевищивши видатки на економічну діяльність (50,8 млрд грн).

Слід зазначити і чималі обсяги активів закладів вищої освіти, які мають у користуванні сотні гектарів земельних ресурсів, гуртожитки (фактично готельне господарство), техніку, санаторно-курортні заклади тощо. Як ефективніше використати цей потенціал і що ж цього приводу обіцяють політичні сили, представлені у парламенті?

Чому регіонали та те, що від них залишилося, переважно підтримали колись опозиційний законопроект?

Варто зауважити, що депутати-регіонали С.Ківалов, Г.Калєтнік і М.Сорока на виконання взятих ПР передвиборних обіцянок ще 28 грудня 2012 р. зареєстрували законопроект про вищу освіту №1187.

Цей законопроект фактично передбачав продовження практики ручного керування ВНЗ з боку профільного міністерства, збільшення ваги вступних екзаменів і фактичне згортання зовнішнього незалежного оцінювання, надання дозволу приймати на платну форму навчання фактично за будь-якими правилами, які встановлять ВНЗ. За міністра освіти регіонала Табачника такий законопроект був цілком логічним продовженням практики ПР щодо "віджимання" ВНЗ та усунення неугодних ректорів. Однак зрештою переміг "законопроект Згуровського" №1187-2, який передбачав утвердження автономії університетів, сприяння прозорій конкуренції між ними, а отже, зростання якості вищої освіти.

"Законопроект Згуровського" частково відповідає передвиборним обіцянкам Партії регіонів, а саме — стосовно "виплати стипендій на рівні мінімальної зарплати". Тепер розмір мінімальної стипендії для молодшого бакалавра не може бути меншим, ніж 2/3 розміру прожиткового мінімуму, а для бакалавра та магістра — не нижче прожиткового мінімуму, а саме: 1176 грн. Голосування регіонала С.Ківалова за "законопроект Згуровського" є свідченням переорієнтації одного із найвпливовіших у освітній та юридичній сферах регіонала, який до того ж є президентом Одеської юридичної академії. І сьогодні, коли на чолі Міносвіти вже немає "свого" міністра Табачника, автономія Одеської юридичної академії може відповідати інтересам Ківалова як її президента.

ПР обіцяла "забезпечення держзамовленням принаймні 75% у ВНЗ". Маючи тривалий час свого представника за кермом Міносвіти, регіонали мали всі можливості для виконання обіцянок, даних виборцям. Однак за бюджетні кошти в 2013–2014 навчальному році навчалося лише 48% студентів. Більш того, Табачник зробив усе можливе для консервації пострадянської системи вищої освіти та спотворення системи зовнішнього незалежного оцінювання.

Відверто нереалістичною була теза КПУ щодо повернення до державної безплатної дошкільної, середньої, професійно-технічної та вищої освіти. Щодо вищої освіти теза комуністів містить явні ознаки популізму з огляду на існуючі реалії.

У програмі УДАРу йшлося про безплатність повної середньої і професійно-технічної освіти, що є більш реалістичним. Ці обіцянки фактично вже реалізовано. Так, 12 лютого 2014 р. на засіданні комітету ВР з питань науки і освіти зазначалося, що "станом на 1 вересня 2013 р. у державних ПТНЗ України навчалося 
374 тис. випускників загальноосвітніх навчальних закладів, з яких лише 1,5% навчаються на контрактній основі за різними професіями в групах понад державне замовлення".

У передвиборній програмі ВО "Свобода" не було чітко зазначеного напряму в галузі освіти, крім законопроекту №1233 від 10 січня 2013 р. про функціонування української мови як державної та порядок застосування інших мов в Україні (ініціатори законопроекту — авторський колектив, зокрема І.Фаріон, А.Іллєнко), який передбачає врегулювати застосування української мови в освіті та науці. Проте фракція ВО "Свобода" підтримала законопроект №1187-2. Слід зазначити, що після запеклої дискусії було відхилено поправку, яка знімала вимогу викладання виключно українською мовою у вищих навчальних закладах, розташованих в місцях компактного проживання меншин.

"Закон Згуровського" відповідає передвиборним обіцянкам ВО "Батьківщина" та УДАРу, а саме — ВО "Батьківщина", про перетворенняосвіти на доступну і сучасну, про підтримку зовнішнього незалежного оцінювання, запровадження державних грантів на здобуття вищої освіти. Також законопроект відповідає передвиборним тезам уряду про автономію ВНЗ і комерціалізацію науки, оскільки в законі передбачено значне розширення повноважень ВНЗ. Законом зменшується навчальне навантаження на третину, що дасть можливість викладачам приділяти більше часу безпосередньо науковій діяльності.

Показово, що при голосуванні про прийняття за основу законопроекту №1187-2 у квітні 2014 р. були відсутні 107 парламентарів від ПР та 32 від КПУ, а підтримано його було голосами "Батьківщини" (81 депутат), позафракційних (38), групи "Економічний розвиток" (36), "Свободи" (30), УДАРу (28), групи "Суверенна європейська Україна" (23 депутати).

При голосуванні за прийняття в цілому підтримали законопроект 276 депутатів. Фракція "Батьківщини" віддала 77 голосів із 86, УДАР — 27 із 41, ВО "Свобода" — 34 із 35. Депутатські групи "Економічний розвиток" і "Суверенна європейська Україна" також підтримали проект, віддавши за нього 39 і 35 голосів відповідно. Лише 12 депутатів із Партії регіонів (серед них майже всі вихідці із Одеси на чолі із С.Ківаловим) вирішили проголосувати "за", а КПУ взагалі не голосувала у повному складі.

Що дасть новий закон?

Вищі навчальні закладі стануть більш незалежними від Міносвіти, а саме — зможуть самі обирати ректорів. Для реалізації автономії ВНЗ отримають більше можливостей для фінансової незалежності, зокрема, зможуть самостійно визначати організацію навчального процесу, надавати додаткові навчальні послуги, користуватися власними земельними ділянками та фінансовими надходженнями, проводити фінансово-господарську діяльність. ВНЗ матимуть право видавати як дипломи державного зразка, так і власні документи про вищу освіту. Вся інформація про видані дипломи вноситься ВНЗ до Єдиної державної електронної бази з питань освіти, доступ до якої буде здійснюватися через сайт Міністерства освіти України.

Формулювання "навчальний заклад III–IV рівнів акредитації" йде у минуле. ВНЗ буде поділено на три типи: університет як універсальний навчальний заклад та академія й інститут як виключно галузеві навчальні та дослідні заклади, а також коледж як заклад, де готують спеціалістів до рівня молодшого бакалавра/бакалавра.

Щодо процедури вступу до ВНЗ, то визначається, що частка сертифіката ЗНО в конкурсному балі повинна бути не менш як 20%, середній бал атестата має займати не більш як 10%, а частка конкурсу творчих/фізичних здібностей абітурієнта не повинна перевищувати 50% загального бала.

Впроваджується кредитно-трансфертна накопичувальна система ECTS, що дасть змогу більш гнучко підходити до навчального процесу і, відповідно, зменшити можливості для корупції у ВНЗ. Студенти зможуть вибирати викладачів і курси, які є справді цікавими та потрібними, що має позитивно вплинути на якість викладання. Навчальне навантаження викладачів на одну ставку стане меншим на третину — до 600 годин на рік, що дасть можливість більше уваги приділяти науковим розробкам.

Корупційні ризики, або Нові-старі джерела корупції в освіті 
та навколо неї

Автономію ВНЗ потрібно чимось забезпечувати, зокрема, надходженнями з бюджетів (державного чи місцевих), платними послугами, ресурсами (майно, земля), які є у ВНЗ. Але традиційно тут було закладено корупційні ризики у системі вищої освіти. Не варто забувати і про ліцензування освітньої діяльності та оцінювання освітніх програм, що традиційно були "хлібними" у системі Міносвіти.

1. Майно та земельні ділянки, платні послуги як база фінансової незалежності ВНЗ. Новий закон говорить про відповідальність "керівника ВНЗ за провадження освітньої, наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності… за результати фінансово-господарської діяльності, стан і збереження нерухомого та іншого майна цього закладу". Також закон говорить, що "майно закріплюється за державним або комунальним вищим навчальним закладом на праві господарського відання і не може бути предметом застави, а також не підлягає вилученню або передачі у власність юридичним і фізичним особам без згоди засновників вищого навчального закладу та вищого колегіального органу самоврядування вищого навчального закладу, крім випадків, передбачених законодавством". Усе ж майно можна передавати у власність юридичним і фізичним особам за згодою засновників і вищого колегіального органу самоврядування.

Тут є достатньо широкі можливості для зловживань. Наприклад, забудовник обіцяє побудувати будинок і надати частину квартир для ВНЗ, а потім щось сталося, плани чи обставини змінилися, а договір, на підставі якого об'єкт передавався у власність, виявився недосконалим. "Так вийшло", — кажуть у таких випадках. Що тоді? Як нерідко трапляється, на той час уповноважена особа, яка підписала договір від імені ВНЗ, уже залишила посаду. Далі — суд, і ВНЗ втрачає частину майна. Причому цілком легально. Чи допоможуть щорічні збори та звіти керівництва ВНЗ у подібній ситуації?

2. Ліцензування та оцінювання. Створення Національного агентства з якості вищої освіти, що передбачено новим законом, фактично дає змогу говорити про формування такого собі незалежного колегіального органу, який оцінюватиме дотримання стандартів освіти. Намір благий, але, як кажуть, "диявол криється в деталях".

Нацагентство матиме окремий рядок у державному бюджеті, окрім того, що зможе отримувати фінансування з інших джерел. Відповідно, "торги" за розмір фінансування з бюджету можуть створювати підстави для правильних чи неправильних результатів ліцензування та оцінювання тих або інших ВНЗ. Наприклад, Національне агентство з якості вищої освіти вирішить "навести лад" у відомій академії Ківалова. Можна прогнозувати, якою буде реакція на такі дії частини парламентаріїв. І не виключно, що торги просто перемістяться в іншу площину та кабінети.

Нацагентство буде здійснювати частину важливих владних повноважень, які в системі Міносвіти були традиційно джерелом корупції, а саме — розробляти та затверджувати стандарти вищої освіти та освітньої діяльності, проводити ліцензування освітньої діяльності тощо. При цьому варто зазначити, що уряд затверджує статут цього органу, призначає на посади і звільняє з посад голову та заступника голови цього агентства. Також зазначається, що Нацагентство має можливість фінансування за рахунок позабюджетних джерел, зокрема грантів і коштів, отриманих як оплата за роботи з акредитації та проведення ліцензійних експертиз. З урахуванням повноваження новоствореного органу щодо вирішення долі 803 закладів І–ІV рівнів акредитації, ймовірно, охочих "відкупитися" від Нацагентства буде багато, а законодавча підстава для цього вже передбачена в законі —фінансування за рахунок позабюджетних джерел. 

Виникає питання запобіжних заходів протидії легалізації в такий спосіб корупційних схем, які раніше працювали на рівні Міністерства освіти, а зараз можуть перейти на рівень Нацагентства. Логічно було б, щоб у законопроекті були прописані чіткі критерії оцінювання дотримання стандартів освіти, чіткий порядок їх перевірки, гарантування максимальної прозорості та підзвітності роботи Нацагентства. Чи не перекреслять прийнятті підзаконні акти та боротьба за належне фінансування із державного бюджету благий намір законотворців навести лад в освіті — покаже час.

Поки ж будемо сподіватися, що освіта нарешті буде відповідати її вартості та стане орієнтованою не на процес навчання заради навчання, а на здобуття потрібних знань і набуття навичок, які є затребуваними у роботодавців.

Матеріал підготовлено на основі результатів моніторингу законопроектів парламентських політичних сил, що здійснюють експерти Фундації "Відкрите суспільство" www.osf.org.ua за кошти Національного Фонду Підтримки Демократії, США (NED).

comments powered by Disqus