Парламент

Відео

"100 днів Верховної Ради України"

Леся Шевченко, про роботу парламентської коаліції на виконання Коаліційної угоди протягом 100 днів парламенту. Організатор: Фонд «Демократичні ініціативи імені Ілька Кучеріва»

Будьте в курсі!

Підпишіться на розсилку, щоб залишатися в курсі останніх новин, публікацій і матеріалів Фундації «Відкрите суспільство».

Закони України – фрагментарний громадський контроль

21.10.2014
Ольга Зелінська

Під час "Революції гідності" активісти висували вимоги, спрямовані на подолання існуючих проблем громадської участі (неналежне виконання закону про доступ до інформації, не розроблене законодавство в галузі громадського контролю, тощо) та вимоги, орієнтовані на створення якісно нових форм співпраці влади та суспільства. Такі вимоги є достатньо вагомими з огляду на те, що Майдан як соціальний рух носив національний (а не регіональний) характер. Чи почули українські «виробники політики» ці заяви, та, що більш важливо, чи зробили конкретні кроки для покращення ситуації? Аналіз законів, прийнятих Верховною Радою після втечі Віктора Януковича та обрання нового уряду доказує протилежне.

Після 22 лютого 2014 року Верховна Рада України прийняла 173 закони. Лише 13 з них (це приблизно 7%) містять положення про ту чи іншу форму громадської участі. При цьому всі згадані закони передбачають інформування громадськості - доволі традиційне на сьогодні бачення «громадського контролю». Автори 6-ти законів до інформування додали ще і певні форми консультування, а часто просто констатували що таке консультування з громадськістю необхідне (читати – бажане?). Лише 4 законопроекти з усіх прийнятих ВРУ з лютого містять всі три (за методологією ОЕСР) рівні участі громадян, в тому числі і найвищий – безпосередню участь і дієвий контроль. 

Довідково: Організація економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) визначає три рівні громадської участі: доступ до інформації (базове право, не передбачає активного діалогу), консультації  (влада запрошує громадськість до обговорень стосовно певного рішення) та активну громадянську залученість через діалог та партнерство (включає взаємну відповідальність на всіх етапах вироблення політики, починаючи від винесення питань на порядок денний до прийняття та впровадження рішення). Очевидно, що повноцінний громадянський контроль можливий лише за умови дієвої двосторонньої співпраці суспільства та влади.

Автор проаналізувала кожну з категорій громадської участі, що рекомендувало ОЕСР. Отже, законів, котрі містять лише згадки про доступ до інформації як єдину форму громадської участі – лише три.

Закон №870 Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення гласності та прозорості у діяльності фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування був поданий В. Кириленком, Батьківщина. Він детально описує механізми та строки оприлюднення інформації – рішень правління, звітів, постанов, бюджетів, тощо – фондів соціального страхування.

Закон № 876 про національну гвардію був поданий Олександром Турчиновим, Батьківщина. Діяльність Національної гвардії України ґрунтується, окрім іншого, на принципах «відкритості для демократичного цивільного контролю» та «прозорості». Водночас, детальніших механізмів відкритості та прозорості закон не надає. Повнота контролю над нацгвардією, згідно із статтею 24, схоже, належить Генпрокурору.

Закон №1188 про відновлення довіри до судової системи (поданий депутатом Юрієм Дерев’янко, безпартійним), нагадаю, мав на меті перевірку суддів на предмет неправомірних рішень і корупції. Одним з основних пунктів закону було створення Тимчасової спеціальної комісії. Згідно статті 11 гласність роботи цього органу має забезпечуватися шляхом публікації звітів про її діяльність та даних суддів щодо яких здійснюється перевірка. Крім того, на засідання Комісії повинні допускати журналістів.

Не високий рівень дозволеної громадянської участі у випадку цих законів може свідчити про продовження тенденції закритості судової системи та силових відомств від небажаного контролю «цивільних», а у випадку із корумпованими суддями – ще і побоюванням надмірного шуму зі сторони громадськості, враховуючи градус напруги в суспільстві на час прийняття закону – у квітні, та свіжу пам'ять про події Майдану. У діяльності Фондів, котра і так викликає чимало запитань, зайві запитання громадськості, очевидно, теж не потрібні.

Законів, котрі окрім доступу до інформації містять також елементи громадських консультацій, – шість. Розгляну в хронологічному порядку.

Закон № 1170 про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України "Про інформацію" та Закону України "Про доступ до публічної інформації" був поданий ще кабінетом Миколи Азарова. Закон, на перший погляд, повністю концентрується на категорії публічної інформації. Він розписує основні механізми оприлюднення інформації та покарання за не надання відомостей для вагомих державних інституцій – СБУ, ВР АРК, Вищої Ради юстиції, ОДА, Кабінету міністрів, окремих міністерств та різноманітних державних комісій. Всі вони повинні розміщувати інформацію про свою діяльність на веб-сторінках та вчасно і повно відповідати на запити. Водночас, пункт 25тий закону згадує про нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій, котрі «виносяться на громадське обговорення» шляхом їх оприлюднення, очевидно передбачаючи подальшу реакцію на результати обговорення.

Закон № 1170 Про Кабінет Міністрів України був поданий групою депутатів від «Батьківщини» (перший у списку авторів Жванія). Стаття 3 закону проголошує «відкритість та прозорість» одними з основних принципів діяльності кабміну. Кабінет міністрів інформує громадян про свою діяльність через ЗМІ та публікує всі свої рішення. Крім того, кабмін «залучає громадян до процесу прийняття рішень, що мають важливе суспільне значення». Далі мова іде про створення консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів (стаття 48), до яких можуть залучатися державні службовці, а також народні депутати України, науковці та інші фахівці за їх згодою. Цікаво що при цьому стаття 20, розкриваючи повноваження Кабінету міністрів, містить згадку про розвиток «соціального діалогу на національному рівні» та «проведення консультацій з іншими сторонами соціального діалогу щодо проектів законів, інших нормативно-правових актів з питань формування і реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин». Очевидно, останнє завдання по своєму масштабу набагато більше та не може бути виконано силами дорадчого депутатсько-експертного органу, навіть під керівництвом Першого віце-прем’єра. Проте автори, нажаль, не  пропонують конкретних механізмів організації такого національного діалогу.

Закон №1186 про внесення змін до Кримінально-виконавчого кодексу України щодо адаптації правового статусу засудженого до європейських стандартів був поданий Кожем'якіним (Батьківщина). Його мета – зробити українську систему виконання кримінальних покарань більш прозорою за рахунок громадського контролю. Закон стосується як ув’язнених – котрі тепер мають не лише право на отримання  повної інформації щодо своєї справи, але й можуть звертатися з пропозиціями, заявами, скаргами (передбачено механізм зворотного зв’язку). Крім того, законом встановлено розширений список осіб котрі мають право безперешкодного доступу до місці відбування покарань. Серед них – журналісти (вони, до речі, теж можуть подати скаргу), а також члени різноманітних громадських рад та спостережних комісій. Це надає більше інформації «з перших рук», а отже, посилює потенційний вплив громадських консультативних органів при центральних органах виконавчої влади, котрі реалізують державну політику у сфері виконання кримінальних покарань.

Закон 1197 про здійснення державних закупівель був розроблений та поданий до парламенту кабінетом Арсенія Яценюка. Стаття 3 закону констатує відкритість та прозорість на всіх стадіях державних закупівель. Цей принцип, очевидно, і є основним пріоритетом бажаного громадського контролю, котрий, згідно статті 9, полягає у «вільному доступі до всієї інформації щодо державних закупівель». Пункт 2 цієї статті закликає учасників процесу закупівель «сприяти залученню громадськості». Втім, окрім пасивної ролі сприйняття великих об’ємів фінансової інформації, стаття 8, перераховуючи функції уповноваженого державного органу, що здійснює регулювання та контроль у сфері закупівель, відводить зацікавленим громадянам ще одну роль – участь у громадських слуханнях «з питань удосконалення системи державних закупівель». Втім, хто саме мається на увазі під «громадськістю» - пересічні громадяни, експерти чи їх організації – закон не розкриває. Натомість реальний контроль у сфері закупівель виконується «залізною»рукою Антимонопольного комітету.

Ще один законопроект цієї категорії було розроблено та подано урядом Яценюка. Це Закон №1508 про співробітництво територіальних громад. Згідно пункту 2 статті 15 закону держава всіляко підтримує саме такі проекти співробітництва громад, котрі забезпечують «широку участь громадськості у здійсненні співробітництва». Як і в попередньому документі, розробленому командою законотворців кабінету міністрів, «прозорість» та «відкритість» вказані як одні з основних принципів процесу співробітництва громад. Щоправда, реальних механізмів «висвітлення» співробітництва  небагато. Це, хіба що, доступ до звітів з використання коштів на веб-сторінках суб’єктів такого співробітництва, та публікація повідомлення про припинення спільних проектів.

Проте, Закон містить і інші форми участі громадян. Наприклад, місцеві мешканці можуть бути ініціаторами проекту такого співробітництва (стаття 5). Така участь не може вважатися громадським контролем повною мірою, та носить скоріше дорадчий характер, адже ініціатива далі подається на розгляд відповідної місцевої ради. З іншої сторони, стаття 8 закону вимагає від міських (сільських,селищних) голів винести проект співробітництва на громадське обговорення для схвалення. Проте остаточне рішення, знову ж таки, приймають місцеві ради. Моніторинг співробітництва покладено на державу.

Нарешті, останній у цій категорії - нещодавній «гучний» Закон №1682 Про очищення влади, поданий групою депутатів «Батьківщини», «Свободи», УДАРу. На чолі групи – згаданий вище безпартійний Юрій Дерев’янко. Згідно статті 1ї закону очищення української влади відбуватиметься з принципом, окрім інших, «відкритості, прозорості та публічності». Інформування громадськості здійснюється шляхом створення Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону, та публікації інформації про тих, кого перевіряють, на офіційній веб-сторінці.

Передбачено також механізм консультацій. Згідно статті 5, при Міністерстві юстиції України (уповноважений орган), утворюється «дорадчий громадський орган з питань люстрації … для забезпечення здійснення громадського контролю за процесом очищення влади (люстрації), до складу якого повинні входити представники засобів масової інформації та представники громадськості». Закон, втім, не уточняє хто мається на увазі під «представниками громадськості». Контроль за виконанням закону, згідно статті 8ї, несе Верховна Рада (контролюємо як нас «люструють»?).

Присутність у згаданих законопроектах елементів громадських консультацій при прийнятті рішень у різних галузях на місцевому та національному рівнях влади, безумовно, є позитивним. Проте нерідко ці механізми не прописані до кінця – не зрозумілими лишаються склад таких дорадчих органів, їх роль та повноваження, періодичність зібрань, тощо. Складається враження, що іноді такі органи створюються для безумовного погодження певних рішень, в той час коли реальний контроль, як і раніше, належить конкретним державним інституціям.

Третя група – до неї потрапило чотири закони – містить всі три рівні громадської участі, включно із згадками дієвого громадського контролю.

Закон №1227 Про Суспільне телебачення і радіомовлення України був поданий за авторства кабінету Миколи Азарова. Серед принципів роботи майбутньої Національної суспільної телерадіокомпанії України (НСТУ) – «участь громадськості в управлінні, формуванні програмної політики» (стаття 3). Відповідно до статті 7 нагляд за діяльністю НСТУ здійснює Наглядова рада – колегіальний орган з широким списком реальних повноважень, котрі дійсно дозволяють творити політику у сфері суспільного ТБ. Крім того, інформація про діяльність Ради обов’язково публікується (стаття 12).

До складу Ради входять «по одному представнику від депутатських фракцій і груп Верховної Ради … та дев’ять членів від всеукраїнських громадських об’єднань» (стаття 8). Таким чином, якщо ви – громадянин/громадянка України, маєте «суспільний авторитет», вищу освіту, представляєте громадське об’єднання, що три роки діє в сфері освіти, науки, спорту, журналістики, молоді, місцевого самоврядування, правозахисту, захисту прав людей з особливими потребами чи у творчій сфері, та активно організовували громадські заходи чи обговорення – маєте всі шанси бути делегованим до участі у Раді (якщо вас, звичайно, затвердить, Національна рада України з питань телебачення та радіомовлення). Крім того, перші чотири роки вам доведеться змагатися за державне фінансування НСТУ, котре переглядається щорічно.

Закон України №1315 про стандартизацію було подано Кабінетом Міністрів Яценюка. Державна політика у сфері стандартизації (стаття 4 закону) базується, з-поміж іншого, на «відкритості та прозорості процедур розроблення і прийняття національних стандартів» та на «забезпеченні участі фізичних і юридичних осіб». Обидва принципи, до честі авторів, детально розписані в законі. Так, стаття 9 наголошує на обов’язковому інформуванні та роз’ясненні державної політики в галузі стандартизації. Згідно статті 19ї «національний орган стандартизації повинен щонайменше один раз на шість місяців оприлюднювати програму робіт з національної стандартизації» у друкованому виданні та на веб-сторінці. Там само регулярно розміщується інформація про прийняті та скасовані національні стандарти. Крім того, для подання інформації заінтересованим сторонам формується Національний інформаційний центр міжнародної інформаційної мережі (ISONET).

Прописує закон також обов’язкові громадські консультації. Згідно статті 9 держава створює Керівну раду. Попри назву «керівна» рада є дорадчо-наглядовим органом, котрий формується з представників «1) центрального органу виконавчої влади; 2) наукових установ, навчальних закладів; 3) громадських об’єднань суб’єктів господарювання (у тому числі суб’єктів малого і середнього підприємництва), організацій роботодавців; 4) громадських організацій споживачів; 5) інших громадських об’єднань та професійних спілок.» (стаття 13). Остаточний склад ради, як і в інших випадках, затверджується центральним органом виконавчої влади.

Повноваження ради в основному консультативні, та включають підготовку різноманітних пропозицій. Проте наділена вона і незначним елементом реального впливу на політику у галузі стандартизації, а саме схвалення проектів програм робіт з національної стандартизації. Крім того, прописані функції моніторингу діяльності державного органу, щоправда без вказання що робити, якщо результати моніторингу не задовільні. Крім того, закон вказує що саме держава забезпечує діяльність керівної ради (а отже теоретично може не надати навіть приміщення у випадку не досить лояльного звіту).

Закон №1556 про вищу освіту був поданий позафракційним Віктором Балогою. Автори закону, очолювані ректором КПУ Миколою Згуровським, приділили значну увагу питанням громадського контролю. Він навіть винесений окремою статтею, поряд із державним контролем у сфері вищої освіти (розділ 14). Більшість положень розділу концентруються на питаннях інформування громадськості як елементу контролю: «громадський контроль у сфері вищої освіти є правом суспільства та окремих громадян, працівників у сфері вищої освіти, осіб, які навчаються, органів громадського самоврядування, професійних спілок, організацій роботодавців та їх об’єднань, громадських організацій отримувати у встановленому законодавством порядку доступ до інформації на всіх етапах прийняття рішень у сфері вищої освіти і науки» (ст. 78). Законом передбачена публічність інформації стосовно всіх учасників освітнього процесу. Держава обов’язково публікує рішення та діяльність у сфері вищої освіти, інформацію про державне замовлення, створює Єдину державну електронну базу з питань освіти та забезпечує безоплатний доступ до неї. ВУЗи публікують свої статути, бюджети, інформацію про керівний склад. Керівник ВУЗу щороку звітує перед колективом. Учні можуть отримати повну інформацію про зовнішнє незалежне оцінювання, вступники – про правила прийому.

Закон передбачає також механізми консультацій на національному рівні. Стаття 12 покладає на Кабмін обов’язок «забезпечення широкої участі незалежних експертів і представників громадськості, роботодавців та осіб, які навчаються у вищих навчальних закладах, у підготовці та прийнятті проектів нормативно-правових актів та інших рішень, що стосуються регулювання взаємодії складових системи вищої освіти та її функціонування в цілому». Держава також створює Науково-методичну раду (стаття 13), котра по суті є дорадчим органом та бере участь у розробці стандартів освіти. Цікаво, що до складу Ради можуть входити (і це остаточний список) представники держави, роботодавців, вищих навчальних закладів, наукових установ, професійних асоціацій, та міжнародні експерти. Тобто, якщо ви – незалежний експерт в галузі вищої освіти, та бажаєте долучитися до вироблення української освітньої політики, вам, схоже, варто або вступити в профспілку, або змінити громадянство.

В стінах університету діють і механізми певного громадського контролю. Ці функції покладено на  найвищий орган громадського самоврядування – збори колективу, та на вчену раду – колегіальний орган управління ВУЗу (стаття 36). Збори погоджують статут ВУЗу, заслуховують звіт керівника та розглядають питання про його дострокове звільнення, затверджує внутрішній розпорядок, тощо. Рада наділена реальними повноваженнями призначення на ключові посади, затвердження освітніх програм, ухвалення фінансових планів. Проте «ценз» до участі у цьому органі ще вищий, та включає різного рівня керівників, голів самоврядування, виборних представників студентства, тощо.

Прийняття закону №1664 про ратифікацію Додаткового протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах органу місцевого самоврядування (поданий Президентом Петром Порошенком) пройшло дещо непоміченим. Насправді, ратифікація цього протоколу означає що держава Україна вже тепер повинна вживати всіх заходів, які законодавчо забезпечать кожному громадянину «право для визначення або впливу на здійснення повноважень органу місцевого самоврядування». А саме інформування: «процедур доступу … до офіційних документів, які є в розпорядженні органів місцевого самоврядування», консультування  та участі: «процедур залучення людей, які можуть включати консультаційні процеси, місцеві референдуми й звернення та … заходи із залучення людей на рівні, найближчому до них». Крім того, держава повинна подбати про забезпечення механізмів зворотного зв’язку щодо політики на місцевому рівні: «механізмів та процедур розгляду скарг і пропозицій стосовно функціонування органів місцевого самоврядування й місцевих комунальних служб та реагування на такі скарги й пропозиції». Попри загальний та рекомендаційний характер цього протоколу, його ратифікація дає надії щодо швидкого впровадження механізмів громадської участі у царині місцевої політики.

Таким чином, окремі законодавчі акти, прийняті після лютого 2014 року містять досить «прогресивні» положення щодо участі громадян та дієвого  контролю у процесі вироблення та провадження державної політики. Проте, ситуація у різних галузях та на різних рівнях не однакова. Крім того, деталі та реальна імплементація цих положень, як водиться, - під питанням.

Цікаво що на різних рівнях громадянської участі законотворці пробують запровадити різні «цензи». Чим рівень вищий, тим вищі бар’єри – фаховості, професійності, участі в організаціях, іноді – наявності важко вимірюваного «авторитету». Очевидно, у такого підходу є свої виправдання. Надаючи певний вплив на прийняття рішень, держава хоче убезпечитися від непродуманих пропозицій. Саме фахові рекомендації є ознакою ефективного управління, тоді коли непрофесійність – це «плутання під ногами» та марна трата часу.
 
Водночас, право на доступ до інформації, по природі своїй пасивне, передбачає найменшу громадську залученість – у деяких законах (для прикладу у законах першої групи) також обмежувалось. Скажімо – людина повинна бути професійним журналістом для отримання доступу до інформації стосовно утримання кримінальних злочинців. Такі бар’єри, як вже було сказано свідчать про закритість цієї царини української політики.
 
Ще однією характерною особливістю проаналізованих законів є вбудована система противаг реальному громадському впливу. Остаточне рішення завжди приймає владний орган, а контролює його виконання розпорядник коштів – держава. Навіть якщо громадському органу надана певна автономія, держава зберігає за собою право або вибирати «слухняних» членів такої ради, або «виключати світло» у випадку якщо громадськість «від рук відбилася». Тому, попри всі зусилля, цей процес скоріше нагадує катання дорослого та дитини на гойдалці, коли другий завжди переважує, і фактично сам катає дитину доти, доки йому це не набридне.
 
Повна версія дослідження знаходиться тут.
comments powered by Disqus