Аналітика. Парламент. Статті.

Пропалі грамоти: програмні документи парламентських коаліцій

субота, 28 липня 2012 748
Автор: Леся Шевченко, Стас Соколов
У запропонованому матеріалі Фундація «Відкрите суспільство» дослідила майже невідомі широкому загалові матеріали: угоди про утворення коаліцій у Верховній Раді України VI скликання.

Традиційно вони отримують увагу медіа та громадськості у частині розподілу владних крісел, у той час як програмові тези залишаються практично непоміченими. У цьому провина і авторів таких документів: відсутність конкретики та розмитість обіцянок передвиборчих програм немов віруси проникають у «дорожню карту» роботи парламентської більшості. Чинна до скасування політичної реформи редакція Регламенту Верховної Ради наголошувала, що «у коаліційній угоді фіксуються узгоджені політичні позиції, що стали основою формування цієї коаліції»[1]. Очевидно, що обіцянки з цих програм легше виконати, оскільки вони, фактично, представляють програму влади і консенсус учасників у ній.

Утім відповідальність за документи такого роду теоретично має бути більшою. Заради об’єднання різні партії йдуть на компроміс, вишукуючи ті позиції, які вони можуть реалізувати разом і котрі не суперечать ідеям жодного з партнерів. Прикро, що в умовах хворого українського парламентаризму ці програми стають напівзабутими примарами архівів. Навряд чи їх аналіз має реальний практичний зміст. Так чи інакше, Фундація пропонує читачеві ознайомитися та згадати певні «родзинки» програм діяльності коаліцій: варті уваги ідеї, які так і не були повністю реалізовані.

Нагадаємо, у Верховній Раді України VI скликання формально налічується чотири більшості, хоча фактично їх три. Певна плутанина пов’язана з відновленням чинності Конституції 1996 року, за якою інститут парламентської коаліції не передбачено. Відповідно, попередня коаліція на чолі з Партією регіонів просто перейменувалася у Парламентську більшість з тією самою назвою – «Стабільність і реформи». Отже, коаліційний літопис Верховної Ради поточного скликання виглядає таким чином:

29 листопада 2007 року було створено Коаліцію демократичних сил на основі депутатських фракцій «Блок Юлії Тимошенко» (156 депутатів) та блоку «Наша Україна – Народна самооборона» (71 депутат); разом – 227 парламентарів.

Програма коаліції має гучну назву «Український прорив: для людей, а не політиків». Текст угоди[2] налічує близько 100 сторінок та включає, зокрема, блок «Засади внутрішньої та зовнішньої політики» та Програму діяльності Коаліції (Програму діяльності Уряду).

17 грудня 2008 року було створено Коаліцію «Національного розвитку, стабільності та порядку» на основі попередніх «більшовиків» БЮТ (156 депутатів), НУНС (71 депутат) та новачка – «Блоку Литвина» (20 депутатів); разом – 247 парламентарів.

Текст угоди[3] вже набагато менший (близько 13 сторінок). Значну увагу приділено етиці та регламенту поводження всередині коаліції – очевидно, після невдалої спроби співжиття БЮТ та НУНС, що не протривала й року. Документ визначає лише пріоритетні завдання діяльності влади.

11 березня 2010 року було створено Коаліцію депутатських фракцій «Стабільність і реформи». Її сформували фракції Партії регіонів (172 депутати), Комуністичної партії України (27 депутатів), «Блок Литвина» (20 депутатів) і ще 16 народних депутатів, що згодом отримали узагальнюючий зневажливий термін «тушки». Разом – 235 парламентарів.

4 жовтня 2010 року існуючу коаліцію було переформатовано у Парламентську більшість у Верховній Раді України шостого скликання «Стабільність і реформи» для відповідності відновленій редакції Конституції. До складу увійшли фракції Партії регіонів (цього разу вже 179 депутатів), КПУ (27 депутатів) та «Блок Литвина» (на одного депутата більше – 21). За рахунок поповнення фракцій «додаткових осіб» не знадобилося. Відповідно, разом налічувалося 227 парламентарів.

Угоди для утворення більшості закон уже не вимагав. 

Станом на 3 липня 2012 року більшість налічувала 239 народних депутатів (194 «регіонали», 25 комуністів та 20 литвинівців), не враховуючи формально позафракційних спікера В. Литвина та його заступника, комуніста А. Мартинюка.

«Блок Юлії Тимошенко» + «Наша Україна – Народна самооборона»

…Основоположні цілі Коаліції демократичних сил є погодженими пріоритетними завданнями для всіх її учасників, а саме: народних депутатів України, що входять до депутатських фракцій - суб'єктів даної Угоди, Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України та обов'язковими для врахування при розробці законів[4], загальнодержавних програм, затвердження Державного бюджету України.

У сфері гуманітарної політики:

- забезпечення гендерної рівності;

- реформування дошкільної освіти, що має будуватися на засадах багатоманітності, сприяння розвитку творчої індивідуальності дітей;

- інтеграція української культури у світові культурні процеси;

- поступовий перехід до надання основних медичних послуг за рахунок державного фінансування… реформування системи охорони здоров'я шляхом пріоритетного розвитку первинної медико-санітарної допомоги, діагностики різних видів захворювань та впровадження обов'язкового профілактичного догляду, створення єдиного простору доступних для всіх верств населення медичних послуг;

- забезпечення оптимальної рухової активності кожної людини впродовж усього життя як важливого чинника здорового способу

життя, організації змістовного дозвілля;

- утвердження духовно і фізично здорової, матеріально забезпеченої та соціально благополучної сім'ї;

посилення ролі соціального діалогу (трипартизму) в управлінні підприємствами та розподілі доходів, упровадження механізмів стимулювання найманих працівників до співволодіння підприємствами;

- упорядкування пільг; при цьому скорочення пільг має супроводжуватися відповідним підвищенням доходів населення.

У сфері побудови сучасної європейської держави:

розвиток парламентаризму і його інституційних основ: 

- партійної системи та удосконалення пропорційної системи виборів до Верховної Ради України та місцевих рад, а також законодавче врегулювання статусу парламентської більшості (коаліції депутатських фракцій) та парламентської опозиції;

побудова в Україні публічної адміністрації європейського зразка;

- скасування функцій загального нагляду прокуратури; введення прокуратури в систему органів юстиції (попереднє (досудове) розслідування кримінальних справ має бути відокремлене від діяльності та повноважень прокуратури).

У сфері побудови конкурентоспроможної національної економіки:

- підвищення доходів на основі зростання продуктивності праці;

- забезпечення стабільно низького рівня інфляції, переорієнтація з використання обмежувальних монетарних заходів на ринкові методи управління сукупними пропозицією і попитом та пріоритетного подолання немонетарних чинників інфляції;

- стимулювання збільшення обсягів заощаджень громадян та спрямування цих коштів на інвестування економіки;

- зняття обмежень на входження в український ринок іноземних фінансових капіталів із врахуванням інтересів національної безпеки;

- встановлення оптимального співвідношення форм власності та організаційних моделей господарювання;

- зниження енергоємності ВВП та перехід до енергозберігаючої моделі національної економіки.

У сфері здійснення зовнішньої політики:

- досягнення повноправного членства в Європейському Союзі;

- зміцнення лідерських позицій України в Східноєвропейсько-Чорноморському регіоні.

«Блок Юлії Тимошенко» + «Наша Україна – Народна самооборона» + «Блок Литвина»

У сфері економіки:

- спрямувати значну частину бюджетних асигнувань на розвиток економіки, збільшивши, зокрема, частку бюджетних видатків інвестиційного спрямування, із одночасним збереженням реального рівня соціальних стандартів;

- використання коштів, отриманих в кредит від міжнародних фінансових установ, для рекапіталізації та кредитування окремих секторів української економіки;

- запровадження мораторію на підвищення цін на товари та послуги суб'єктів природних монополій;

- створення умов для запровадження пільгових ставок на оренду державного та комунального майна для суб'єктів малого підприємництва, проведення переоцінки об'єктів оренди;

- зниження рівня доларизації української економіки.

У соціальній сфері:

- проведення пенсійної реформи, зокрема, із поетапним запровадженням накопичувальної системи пенсійного забезпечення;

збільшення бюджетних асигнувань для реального забезпечення зайнятості через громадські роботи;

- захист українських громадян, які втратили свою роботу за кордоном та повертаються в Україну, шляхом розробки та запровадження окремої програми адаптації цих громадян до сучасних економічних реалій в Україні, враховуючи набутий ними за кордоном досвід;

- поліпшення соціального захисту дітей, подолання демографічної кризи, досягнення сталого демографічного розвитку, утвердження духовно і фізично здорової, матеріально забезпеченої та соціально благополучної сім'ї.

У сфері захисту прав і свобод громадян:

- утвердження повноцінного громадянського суспільства;

- з метою відновлення історичної справедливості Сторони Коаліції зобов'язуються ухвалити закон України щодо визнання 

учасників національно-визвольних рухів борцями за незалежність України;

- Сторони Коаліції забезпечать пропорційну систему виборів народних депутатів України із застосуванням відкритих виборчих 

списків з персоніфікованим обранням депутатів виборцями;

- неухильне дотримання свободи слова та вільної діяльності засобів масової інформації з обов'язковим та гарантованим доступом до них опозиції.

У сфері правосуддя та правоохоронної діяльності:

- забезпечення конкурентного порядку добору суддів і підвищення їхньої відповідальності за ухвалення незаконних рішень;

- запровадження децентралізованої та доступної для людини системи судочинства, побудованої на засадах неупередженості та незалежності із посиленими елементами суддівського самоврядування.

У сфері національної безпеки:

- посилити відповідальність за прояви сепаратизму; 

- посилити інформаційну безпеку України; 

- розробити відповідні нормативно-правові акти щодо визначення юридичного статусу перебування Чорноморського флоту Російської Федерації у Севастополі, вироблення порядку його перебування на суверенній території України до 2017 року.

У сфері зовнішньої політики:

- неухильне виконання програми адаптації національного законодавства до acquis communautaire[5] Європейського Союзу;

- розробити програму заходів, спрямовану на євроатлантичну інтеграцію України;

Сторони Коаліції відмовляються від внесення системних змін до Конституції України (зокрема, в частині міжінституційних відносин).

Партія регіонів + Комуністична партія України + «Блок Литвина» + народні депутати України[6]

У сфері економіки:

- масштабна модернізація національного виробництва <…> на основі широкого застосування інвестиційно-інноваційної моделі розвитку з метою входження України до 20 найбільш економічно розвинених країн світу;

- детінізація економіки та легалізація капіталів некримінального походження;

запровадження реформи житлово-комунального господарства та реалізація інфраструктурних проектів на засадах приватно-державного партнерства;

- оптимізація стану платіжного балансу; стимулювання експорту; 

- захист вітчизняних економічних інтересів за кордоном.

У сфері соціальної політики:

- гарантування доступності для кожної людини державного "антикризового" продовольчого кошика та державного "антикризового" медичного кошика;

- сприяння незалежній діяльності об'єднань громадян;

- забезпечення широкого доступу талановитої молоді до нових знань незалежно від місця проживання, майнового стану та фінансових можливостей батьків;

- посилення просвітницької діяльності населення щодо вимог екологічних норм і стандартів.

У сфері внутрішньої політики:

- забезпечення ефективного захисту конституційних прав громадян на вільне вираження своїх поглядів і переконань;

посилення відкритості і прозорості процесів підготовки й прийняття державних рішень та здійснення будь-яких дій, пов'язаних 

з формуванням і використанням бюджетних коштів, кадровими призначеннями на керівні посади центральних органів влади, судів, правоохоронних органів;

- утвердження місцевого самоврядування як фундаменту народовладдя шляхом… максимального усунення бюрократичного апарату від вирішення питань розвитку територіальних громад.

У сфері зовнішньої політики:

- продовження конструктивного співробітництва з НАТО з усіх питань, що становлять взаємний інтерес;

економічна інтеграція на пострадянському просторі на засадах національних інтересів України та принципах Всесвітньої Організації Торгівлі/Розвиток взаємовигідного співробітництва з країнами СНД;

- забезпечення виконання Хартії про стратегічне партнерство між Україною та США;

забезпечення широкого торговельно-економічного співробітництва з країнами Великої двадцятки, Центральної Азії, Латинської Америки і Африки.

Замість підсумку

Зрозуміло, що ці документи приречені на забуття, а увага підписантів фокусується здебільшого на розділах про розподіл портфелів. До того ж програмові тези, які мають визначати пріоритети роботи як законодавчої, так і виконавчої гілок влади, пишуться «для галочки» (а у випадку більшості ПР-КПУ-БЛ ще й копіюються з документів попередників).

Ключова проблема таких от політичних платформ в тому, що їх пишуть не ті, хто має виконувати. Можна припустити, що партійна еліта власноруч виводить стрункі рядки утопічного майбутнього України, водночас продумуючи власну міністерську та депутатську роботу для реалізації запланованого. Проте це виглядає нереально. Партійні ідеологи та технологи здатні продукувати логічні та привабливі ідеї, однак їм бракує сутнісного наповнення та конкретних схем виконання. Враховуючи низький рівень реалізації цих тез, виникають сумніви відносно щирості партійних та урядових діячів або ж щодо їхнього професіоналізму. 

[1] Про Регламент Верховної Ради України. Верховна Рада України; Закон, Регламент від 10.02.2010 № 1861-VI, http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/1861-17/ed20100311

[2] http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=n0003001-07&p=1310386060679748

[3] http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/n0001001-08

[4] Курсив додано.

[5] «Доробок спільноти» - сукупність спільних прав і зобов'язань, обов'язкових до виконання в усіх країнах — членах ЄС.

[6] Примітно, що у цьому документі значна кількість тез прямо і без змін запозичена з попередніх угод.