Іван Сікора, як експерт Фундації «Відкрите суспільство» з питань бюджетної політики разом із колегами на запрошення Максима Гапчука, члена бюджетної комісії Київради від ВО «Самопоміч» долучилися до участі в платформі над розробкою стратегічного пріоритету "Відкритий бюджет". В квітні 2015 року Фундація надала пропозиції до Порядку розроблення, затвердження та виконання міських цільових програм у місті Києві щодо удосконалення процедур її нормативно-правового регулювання та оцінки ефективності.
Фундацією «Відкрите суспільство» здійснено аналіз і функціональний опис процесів розроблення, затвердження і виконання міських цільових програм на рівні міста Києва. На кожному з етапів діючих процедур виявлено недоліки нормативно-правового регулювання та розроблено зміни і доповнення до Порядку розроблення, затвердження та виконання міських цільових програм у місті Києві, затвердженого рішенням Київради від 29.10.2009 р. №520/2589.
ОСНОВНІ ВИСНОВКИ ТА РЕЗУЛЬТАТИ
По кожній із визначених зон функціональних ризиків ідентифіковано і проаналізовано індикатори неефективності та корупціогенності. Загалом за допомогою функціонального опису процесів на всіх етапах процедури програмного бюджетування виявлено і проаналізовано вплив 29 індикаторів, що негативно впливають на ефективність процесів у загальній структурі процедури, створюють структурно-функціональні загрози неефективності, зловживань і підвищені корупційні ризики.
На другому етапі було проаналізовано і оцінено «вихідні продукти» діючої процедури програмного бюджетування: проведено незалежну експертизу функціональної спроможності та потенційної економічної ефективності 39-и цільових бюджетних програм, затверджених у місті Києві впродовж 2010-2014 років. У процесі підготовки до експертної оцінки міських цільових програм було розроблено трьохетапну покрокову модель оцінки функціональності і потенційної ефективності цільової бюджетної програми на основі 30-ти базових індикативних питань. Для вироблення системи контрольних індикаторів застосовувалися як критерії і вимоги, визначені на нормативно-правовому рівні, так і міжнародні стандарти і світові практики оцінювання ефективності цільових програм.
Розроблена модель оцінки після її практичного апробування і технічного уточнення може застосовуватися з метою оцінки функціональності підготовлених проектів і затверджених цільових програм державного, регіонального і місцевого рівня. Найголовніші її переваги в тому, що за її допомогою можна ще на етапі підготовки Програми виявити в її конструкції і структурі явні і приховані функціональні недоліки і дефекти, які проявляться у практиці реалізації такої програми із залученням бюджетних коштів та негативно впливатимуть на ефективність і результати її виконання, ускладнять або взагалі унеможливлять оцінку її ефективності та продуктивності використання бюджетно-фінансових ресурсів. Важливо й те, що така модель оцінки може застосовуватися зацікавленими неурядовими організаціями з метою незалежного зовнішнього контролю за правомірністю і ефективністю процедур програмного бюджетування на всіх рівнях, проведення громадської експертизи проектів і затверджених цільових програм, які передбачають фінансування з державного і місцевих бюджетів.
Проведення такої оцінки не вимагає особливих ресурсів і зусиль на пошук і добування спеціальної інформації. Щоб провести таку оцінку функціональності програми, достатньо мати лише повний варіант проекту програми або рішення про її затвердження з текстом програми та усіма додатками.
Для оцінки функціональної спроможності та потенційної економічної ефективності 39-и цільових програм використано спрощений варіант оціночної моделі. З неї було відібрано 15 основних індикаторів та згруповано їх за трьома показниками: (1) показник потенційної економічної ефективності (4 індикатори), (2) показник функціональної спроможності (5 індикаторів), (3) показник структурної відкритості (6 індикаторів). На їх основі було проведено оцінку структури і внутрішніх конструкцій 39-и міських цільових програм та сформовано підсумкову таблицю оцінки їх функціональної відповідності та спроможності (стор. 39-56). На основі оцінки наявності чи відсутності заданих індикаторів розраховано інтегрований (загальний) показник програмно-цільової спроможності по кожній із 39-ти міських цільових бюджетних програм. Програми з найнижчими показниками (від «0» до «4»), визначеними шляхом індикативної оцінки, увійшли до групи найвищих програмно-бюджетних ризиків. Загалом до такої ризик-групи програм увійшло 17 цільових бюджетних програм, діючих на сьогодні на рівні Києва (стор. 45-46). Прикметно, що до групи найвищих ризиків потрапило усі чотири найбільш фінансово витратні галузево-господарські міські цільові бюджетні програми столиці із загальними запланованими обсягами фінансування у понад 14,599 млрд грн. Особливо насторожує те, що всі 17 програм з групи найвищих програмно-бюджетних ризиків затверджено для бюджетного фінансування у поточному 2015 році.
Результати незалежної експертизи та оцінки функціональності і потенційної ефективності міських цільових програм підтверджують, що за подальшим виконанням 17-ти програм, що потрапили до групи найвищих ризиків, має бути посилений внутрішньовідомчий фінансово-бюджетний і антикорупційний контроль та зосереджена особлива увагу з боку громадських об'єднань, що представляють інтереси територіальної громади Києва і опікуються питаннями сталого розвитку столиці, демократизації і підвищення ефективності процесів прийняття рішень та використання бюджетних коштів і комунальних ресурсів.
Під час незалежної експертизи і оцінки відповідності 39-ти цільових бюджетних програм, затверджених на рівні Києва впродовж 2010-2014 років, було виявлено найбільш типові і характерні порушення і функціональні недоліки, допущені замовниками і розробниками таких програм як несвідомо, через нестачу навичок і вмінь програмування, так, можливо, й свідомо – з метою зменшення «адміністративних ризиків» та локалізації і блокування зовнішніх можливостей контролю і оцінки ефективності програм, зниження рівня підзвітності і відповідальності за стан і результати їх виконання та використання бюджетних коштів.
Аналіз відповідності та спроможності функціональних структур цільових програм було зосереджено на таких основних питаннях:
1) стан дотримання і виконання встановлених процедур і нормативно-правових вимог до розроблення міських цільових програм;
2) суміщення конфліктуючих функцій та наявність конфлікту адміністративно-фінансових інтересів;
3) стан забезпечення участі територіальної громади у розробленні та виконанні цільових бюджетних програм;
4) системні порушення процедури підготовки цільових бюджетних програм та практика ухилення від підконтрольності їх виконання і використання фінансових ресурсів у сфері найбільш фінансово витратних галузево-господарських міських цільових програм;
5) основні види і форми порушень та пов'язаних з ними функціональних недоліків у цільових програмах, затверджених впродовж 2010-2014 років.
Основний узагальнюючий висновок оцінки функціональності діючих процедур програмного бюджетування на рівні міста Києва та їх «адміністративних продуктів» – 39-ти міських цільових бюджетних програм, затверджених впродовж 2010-2014 років:
