У пошуках української моделі люстрації

Нині перед Україною стоїть завдання завершити декомунізацію, провести очищення від негативних форм і кадрів уже посткомуністичної доби, врахувати як позитивні, так і негативні елементи згаданого досвіду.

Зрештою, виробити власну національну модель люстраційної політики.

Досвід люстраційних процесів у європейських і пострадянських країнах побудовано на обмеженні впливу ІНОЗЕМНИХ спецслужб. Причому, коли балтійські держави брали таку формулу, то намагалися показати, що СРСР - це для них іноземна країна, а КДБ - іноземна спецслужба і розвивалося значення радянської окупації.

Натомість в Україні ця проблема - функціональна, бо режим Януковича значною мірою контролювали через саме ці "іноземні спецслужби". Тепер ми ведемо війну, і це не просто питання очищення, це ще й питання національної безпеки в її найжорсткішому прояві.

Виходячи з цього досвіду, в нинішній ситуації в Україні, що, власне, ми повинні вважати тим "іно", оскільки держава продовжує існувати, а значна кількість "суб’єктів перевірки" (мовою законопроекту 4359а, який проголосовано а першому читанні), працювала в останні 10 років при всіх президентах і прем’єр-міністрах?

Якщо це - корупція, то для виявлення корупціонерів і притягнення їх до відповідальності існують антикорупційне законодавство, Кримінальний кодекс і Кодекс про адміністративні правопорушення.

Для виведення таких осіб зі складу державної служби, правоохоронних органів, судової системи, представницьких органів достатньо порушити справу і довести її до результату. Саме на це, напевно, і спрямовані передвиборні обіцянки ініціаторів законопроекту.

Якщо це - антигуманні, антисуспільні вчинки чиновників і правоохоронців під час Революції гідності в грудні 2013-го - лютому 2014 року, то ці особи так само повинні понести кримінальну відповідальність, яка в майбутньому стане виключною перепоною для повернення на службу.

Якщо це - співпраця з іноземними спецслужбами, то для цього існують норми Кримінального кодексу, а при призначенні чиновників на керівні посади Служба безпеки України і зараз має можливість надати відповідну інформацію. Головне, щоб нею користувалися.

Якщо це - рейдерство, захоплення чужого майна, активів - ми так само повертаємося у парадигму кримінального переслідування і вироку суду.

Якщо це - зловживання монопольним становищем на ринку, яке відбувається часто завдяки більшості з вищеназваних діянь, то це питання спроможності Антимонопольного комітету.

У законопроекті 4359а конструкція "критерій люстрації - орган, який люструє" не виписана належним чином.

По-перше, список критеріїв не є вичерпним, а сама перевірка запроваджується на постійній основі й не обмежена в часі, що суперечить самій природі процедури люстрації. Успішний досвід сусідів показує, що точка відліку чи закінчення люстрації мають бути максимально конкретними.

По-друге, не один, а ціла низка органів будуть відповідальними за організацію перевірок: Центральна виборча комісія, Національне агентство з питань державної служби, Кабінет Міністрів, Генпрокуратура, кадрова служба органу перевірки. Сама ж організація перевірки покладається на керівника відповідного органу державної влади, де і працює суб’єкт перевірки.

І по-третє, перелік "суб’єктів перевірки", що займає у законопроекті 1 сторінку, містить низку суперечностей. Для ефективної люстрації ж має бути або чітко визначена категорія осіб, або обставини. В іншому разі застосування майбутнього закону принесе користь хіба що юристам, які масово працюватимуть над оскарженням і переглядом у судових процесах результатів та матеріалів перевірок.

Законопроект створює ілюзію люстрації та запровадження "спеціальних" перевірок, передбачених процедур "очищення влади", які, по суті, є лише дублюванням із певними змінами вже існуючих механізмів перевірок: закони України "Про державну службу" (ч. 6 ст. 15), "Про засади запобігання і протидії корупції" (ст. 11) вже регулюють проведення спеціальних перевірок на предмет наявності ознак корупційних правопорушень.

У зв’язку з цим виникає питання щодо обґрунтованості та доцільності прийняття такого окремого закону, що не пропонує жодних принципово нових механізмів у цій сфері. Дивлячись на ці якості законопроекту, виникає питання: це спрощення чи всеохоплюючий підхід?

У пояснювальній записці до законопроекту йдеться про те, що "запровадження механізму люстрації (очищення) влади є одним із способів… подолання негативних наслідків авторитарного режиму колишньої влади". Але формально ця влада була і частково залишається всенародно обраною в результаті президентських виборів 2010 року та парламентських 2012 року. Законопроект обходить увагою першу подію і лише згадує другу в контексті фальсифікацій, випадки яких підтверджено судом.

Визначаючи колишню владу, розробники вирішили визначити часові рамки з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року і перелік посад. Особи, які займали ці посади в зазначений період, вважаються такими, що не пройшли люстраційну перевірку.

Одним із таких є діючий президент України, який у зазначений період обіймав посаду міністра економіки. Саме тому, напевно, посаду президента авторами законопроекту не було включено до переліку "суб’єктів перевірки".

Але риторичне питання в іншому. Про які суспільно небезпечні та шкідливі діяння, вчинені цілою категорією топ-чиновників, відомо розробникам законопроекту, що вони апріорі включили цих осіб до вже люстрованих?

Якби все-ж таки ці люди писали заяви на звільнення, чи означало б це припинення виконання службових обов’язків, фактичне звільнення з посади? Враховуючи таку всеохоплюючу норму, як тлумачити факт написання заяви: як протест проти злочинної влади чи прояв лицемірства?

Можливо, у період президентства Януковича варто пошукати більш значущі події, які характеризують цю владу як колишню. Наприклад, відновлення дії Конституції 1996 року, в якій брали участь керівники Адміністрації президента, судді Конституційного суду, народні депутати України й інші.

Аналізуючи цей законопроект, варто згадати ще й деякі рекомендацій ПАРЄ ("Керівні принципи, рекомендовані до врахування в законодавстві про люстрацію") 1996 року, підготовлені під егідою Парламентської асамблеї Ради Європи:

- "Люстрація повинна проводитися спеціально створеною незалежною комісією…, призначеною головою держави та затвердженою парламентом".

У законопроекті натомість основну координаційну роль відведено Національному агентству з питань державної служби, керівника якого призначає Кабмін.

- "Люстрація повинна використовуватися лише для усунення або суттєвого зменшення загрози, що і несе суб’єкт люстрації для вільної демократії, застосовуючи свою посаду для порушення прав людини або блокування процесу демократизації".

Це доволі широка формула, яка 1996 року прописувалася в контексті демонтажу комуністичних режимів. Очевидно, що сьогодні потрібно доповнити цей перелік факторами обмеження економічних свобод; порушення права власності та присвоєння державних ресурсів, застосовуючи політичний вплив і владні повноваження.

- "Ніхто не повинен піддаватися люстрації винятково за членство в будь-якій організації або діяльність на користь будь-якої організації, які були правомірними на час існування такої організації або вчинення такої діяльності (за винятком осіб та організацій, які причетні до серйозних порушень прав людини) або за особисті погляди та переконання".

Таким чином, лише широкий проміжок часу та приналежність до державної служби чи органу державної влади не може бути критерієм люстрації. Якщо взяти за приклад навіть посади в Комуністичній партії України до 1991 року, як пропонує законопроект, то за такою логікою люстрації підлягають Борис Тарасюк і Володимир Горбулін, які обіймали посади в ЦК КПУ до 1991 року, а також Сергій Тігіпко, Олександр Турчинов, які займали посади в комсомолі. Виникає питання, в який спосіб покарання тих, хто жив в іншій державі - СРСР, відновить довіру до теперішньої влади?

- "Люстрація не повинна застосовуватися до виборних посад (…), виборці мають право обирати на власний розсуд (обмеженню може підлягати лише виборче право осіб, засуджених за вчинення злочину рішенням суду відповідно до закону – це захід кримінального законодавства, а не адміністративної люстрації)".

Зважаючи на це, суперечливим виглядає перевірка осіб щодо виборних посад (наприклад, народні депутати України - стаття 3). Хоча у Чехії, Словаччині, Польщі та Латвії і відомі випадки люстрації виборних посад, але вони проводилися на основі виборчого законодавства, яке містило обмеження в праві бути обраним до парламенту та на інші виборні посади щодо певних категорій осіб. На відміну від українського варіанта, в них не було єдиного закону про люстрацію. Саме тому вітчизняна "чистка" влади суперечить Конституції України в частині обмеження права громадян України бути обраними.

Та навіть якщо опустити всі суперечності законопроекту, самого проведення перевірки суспільству слід очікувати "протягом року" (розділ VI): у тримісячний термін із дня набуття чинності повинні створити комісії з перевірки, а в шестимісячний термін - затвердити плани перевірки.

Матеріал підготовлено на основі результатів моніторингу законопроектів парламентських політичних сил, що здійснюють експерти Фундації "Відкрите суспільство" www.osf.org.ua за кошти Національного Фонду Підтримки Демократії, США (NED).