Аналітика. Парламент. Статті.

Атестат незрілості. Підсумки виконання передвиборчих обіцянок фракціями Верховної Ради України VI скликання

четвер, 02 серпня 2012 1074
Автор: Стас Соколов
В українських школах відлунали останні дзвоники, потенційні абітурієнти склали зовнішнє тестування, а студенти завершили сесії.

Народні депутати України, на відміну від молодшого покоління, складають іспити значно рідше – лише раз на чотири роки[1]. Безперечно, напруженість і складність їхньої роботи потребують ґрунтовного та виваженого підходу до безпосереднього «оцінювання».

Теоретично кожен народний обранець дбає про свого виборця. З думками про нього опікується написанням законопроектів, які покликані реалізувати ті бачення спільного майбутнього, що він їх відобразив у власній передвиборчій програмі. Кожні наступні вибори – іспит для політика перед своїм виборцем. Останній, відповідно, уважно стежив за перебігом політичного життя у країні, до дня виборів оцінив результативність роботи свого представника у законодавчій владі та визначився з вибором.

Звісно, така ситуація можлива лише в абстрактному політичному вакуумі. В реальності значна частина як громадян, так і обраних ними депутатів згадують один про одного лише у період виборів. Втім лише поінформований громадянин здатен зробити виважений вибір. Обізнаний виборець голосуватиме за ґрунтовну та продуману програму, чесного кандидата, за близькі йому позиції та ідеї. Відповідальний кандидат поважатиме свого виборця, пропонуючи йому реальні обіцянки та ефективну роботу в законодавчому органі. Саме з цією метою – сприяти демократичному розвиткові через взаємну політичну відповідальність та обізнаність політиків і громадян – підготовлений наступний підсумковий звіт щодо виконання партіями власних передвиборчих обіцянок у Верховній Раді України VI скликання (2007-2012 рр.).

Фінальний іспит складають п’ятеро кандидатів, відомі пересічному громадянинові, ­– Партія регіонів, «Блок Юлії Тимошенко», «Наша Україна - Народна самооборона», Комуністична партія України та «Блок Литвина». Саме ці політичні сили на позачергових виборах 2007 року здобули право представляти інтереси народу України в парламенті. Протягом п’яти років вони мали можливості реалізовувати ті положення, які привели їх у стіни Верховної Ради. Кожна політична сила щонайменше два роки перебувала при владі – достатній термін для перетворення власних політичних мрій на реальність. Однак результати запропонованого аналізу невтішні – більшість обіцянок не виконано. На противагу підліткам, які закінчують школу і вступають у доросле життя, українські депутати можуть отримати лише атестат незрілості як свідоцтво власної неспроможності відповідати за свою політичну платформу і бути гідним звання «народний обранець».

У звіті міститься інформація про таке:

  • що думає політична наука про передвиборчі обіцянки;
  • яким чином оцінене виконання передвиборчих програм політичних партій/блоків;
  • як працювала кожна політична сила над виконанням власних обіцянок;
  • що саме з обіцяного зробили та не зробили народні депутати.

Теоретичний блок

Партійні платформи – це нісенітниця. Вони нікого не переконують, нікого не обманюють та нікого не надихають.

Е. Шаттшнайдер, американський політолог

Коли ми запитуємо людей, чи виконують політичні партії власні передвиборчі обіцянки, найчастіше отримуємо негативну відповідь. Утім серед факторів, що визначають підтримку партій громадянами, саме програма відіграє чи не найважливішу роль. Згідно з опитуваннями Центру Разумкова, 86,7% громадян наголошують на значенні відповідності практичної діяльності партії програмним положенням та заявам лідерів. Крім того, 78,3% громадян вважають важливою саму програму партії та заяви її лідерів, у той час як 16,4% не вважають їх значущими[i].

Британський політолог Е. Кінг зазначає, що передвиборчі партійні програми – «порожні і беззмістовні» документи, що мають «фактично випадкове відношення» до роботи партій у органах влади[ii]. Дослідники М. Дейвіс та М. Феррантіно розвинули цілу теорію політичної риторики, за якою кандидати у виборах брехатимуть, оскільки вони неспроможні передати цінність власної репутації як чесних політиків[iii]. Крім того, політичні науковці схильні сумніватися у практичній значущості передвиборчих програм партій[iv]. По-перше, передвиборчі маніфести найчастіше порушують ті питання, які найбільш впадають в око тій чи іншій політичній силі. Таким чином, вибір між різними наборами обіцянок обмежується через те, що сфери уваги партій часто не збігаються, тож немає змоги їх адекватно порівняти. По-друге, передвиборчі програми підкреслюють «цінності-облямівки» (valence issues)[v] – заяви без ідеологічної значущості, яким складно опонувати: вони лише декларують певну позитивну мету, не вказуючи жодних кроків до її досягнення.

Теоретично вибори повинні встановлювати стійкі «зв’язки між бажаннями громадян та поведінкою виробників політики»[vi]. Ключове припущення полягає в тому, що народні обранці перетворюватимуть політичні уподобання виборців у пріоритети діяльності законодавчої та виконавчої гілок влади. Така зв’язка «програма-політика»[vii] є важливим елементом теорії «відповідальної партії», яка розвивається у політичній науці з 1950-х років. Вона спирається як на теорії раціонального вибору (на кшталт моделі «економічного голосування» Е. Даунса), так і на порівняльно-історичний метод (як, наприклад, дослідження С. Ліпсета та С. Роккана)[viii]. Логіка цієї моделі розглядає політику як продукт взаємодії патронів (громадян чи виборців) та агентів (кандидатів і обраних посадовців). Ця концепція будує ідеальну модель таких відносин, висуваючи п’ять припущень[ix]:

1) виборці мають певний набір уподобань щодо використання чи перерозподілу державою обмежених ресурсів стосовно найбільш важливих суспільних питань;

2) кандидати на виборні та виконавчі посади об’єднують позиції відносно різних питань у передвиборчі програми, які обіцяють виконати у разі обрання чи призначення;

3) виборці зіставляють власні преференції з тими, що пропонують кандидати, та обирають найбільш сумісний набір пропозицій;

4) переможці або їх об’єднання (парламентські коаліції) імплементують власні обіцянки з оглядом на еволюцію уподобань своїх виборців-патронів;

5) на наступних виборах електорат оцінює звіт посадовців щодо їхньої роботи.

Отже, така ідеальна модель окреслює логіку представницької демократії, у якій виборці голосують за політичні партії, відтак формується партійний чи коаліційний уряд. Відповідно, у політичній системі закріплюється інститут політичної відповідальності, який полягає в тому, що на виборах громадяни оцінюють результати роботи партії, яку вони підтримали минулого разу, залежно від того, наскільки їй вдалося реалізувати програмові тези в урядовій роботі.

Модель «партійної відповідальності» спирається на ідеальні моделі демократії, через що зв’язок між політиком і виборцем отримує абстрактний характер. Г. Кітчельт та С. Вілкінсон зазначають, що у сучасних розвинених демократіях природа зв’язків між виборцями та політиками має патронажний характер, котрий полягає в наявності певних стійких зв’язків між виборцями та політиками, у яких перші обирають останніх в обмін на збереження чи запровадження певної політики доступу до колективних благ (як-от: розвиток системи освіти, містобудування, безпека, економічний прогрес тощо) та перерозподілу доходів. Відповідно, підзвітність полягає у прямому обміні свого голосу на матеріальні заохочення чи продовження доступу до публічних благ[x].

Проблема реалізації моделі «відповідальної партії» в Україні полягає також і в нестійкості політичних інститутів – виборчої системи, поділу компетенцій гілок влади тощо. Відсутні тривалі періоди як функціонування єдиної схеми розподілу повноважень (президентсько-парламентська у період 1996-2004 рр., парламентсько-президентська у 2004-2010 рр., повернення до старої моделі восени 2010 року), так і регулярної виборчої системи (коливання від мажоритарної до пропорційної моделі та повернення до мішаної). Тож стійкі практики щодо оцінювання виборцями своїх обранців просто не мали шансу закріпитися. До того ж «відповідальна партія» найкраще спрацьовує саме у парламентських системах, у той час як інші системи розподілу повноважень (президентська, напівпрезидентська або ж консенсусна демократія, як у Швейцарії[xi]) пов’язують різні типи відповідальності з різними мандатами. Таким чином, завдяки більшій незалежності гілок влади та відповідній виборчій системі (найчастіше орієнтованій на кандидата) партійні структури слабші, а отже, слабші і зв’язки між партією та виборцем.

Партійна відповідальність у Верховній Раді України VI скликання, яка була обрана на пропорційних засадах, має безпосередній характер: виборці голосували за конкретні партії, які пропонували їм свою програму та певний список осіб. Закрита природа цих списків, а також низька обізнаність електорату з більшістю потенційних депутатів у списку значно підвищили вплив іміджу партії та переліку її обіцянок на вибір громадян.

Наступні вибори за мішаною системою додадуть дисбалансу в партійні структури. З одного боку, партія муситиме дбати про власний образ, програму та ідеологічну спрямованість. З другого – наявність мажоритарних кандидатів сприятиме ідеологічному урізноманітненню всередині партії, а передвиборчі обіцянки відображатимуть як загальний рівень партії, так і індивідуальний рівень кандидата[xii].

Методологічний блок

Щонайперше, варто визначити ключові терміни та поняття, вживані під час аналізу.

Передвиборча обіцянка – положення у передвиборчій програмі партії (блоку), яким остання гарантує певну зміну у способі життя країни та її громадян у разі здобуття нею влади.

Діяльність при владі – набір публічних політик, які реалізує певна політична сила у період доступу до ресурсу державної влади (передовсім це парламентська більшість та уряд).

Під час дослідження було охоплено значний масив офіційних документів. Для аналізу діяльності парламентарів основним джерелом інформації стала база даних сайту Верховної Ради України (rada.gov.ua), зокрема ухвалені закони та законопроекти. Окремі сфери передвиборчих обіцянок (особливо економічна та соціальна) потребували залучення до аналізу статистичних даних та актів Кабінету Міністрів. Крім того, у випадках, які потребували оцінки суспільної та експертної реакції чи перевірки реального функціонування певного закону, було застосовано мережеві медіа (авторські колонки, журналістські розслідування, аналітичні статті тощо).

Досліджуваний період охоплює діяльність фракцій Верховної Ради України VI скликання від початку її роботи, з листопада 2007-го, до червня 2012 року. Фактично вся каденція парламенту охоплюється цим проміжком часу, оскільки наразі зусилля парламентарів сфокусовані на нових передвиборчих програмах та майбутній кампанії.

Фінальне оцінювання результативності парламентських партій відбувалося за методологією, дещо відмінною від традиційної. Щонайперше, всі обіцянки політичних партій було проаналізовано на предмет їх чесності − певний нормативний критерій, який поєднує у собі моральні засади з ідеєю відповідальності влади перед громадянами. Ідея чесності передвиборчої програми має три умовні критерії[xiii]:

реалізм– уникнення обіцянок, які партія свідомо не може виконати. У дослідженні очевидно утопічні або занадто абстрактні обіцянки було позначено як нереальні;

щирість – ухилення від обіцянок, які не планується виконувати. Цьому критерію не відповідають, зокрема, ті обіцяння політичних партій, які не отримали формального вираження принаймні у вигляді законопроекту;

послідовність– уникнення обіцянок, які суперечать одна одній. Винятком для цього критерію є непередбачувані обставини, з-поміж іншого економічна криза, що дозволяє владі не дотриматися власного слова.

У фокусі дослідження перебувають законодавчі акти, ініційовані народними депутатами, які належать до певної фракції Верховної Ради України. Для зручності та наочності аналізу всі обіцянки згруповані (і, відповідно, нормативно-правові акти та їх проекти) у чотири умовні категорії. Назва кожної з них відповідає головному об’єкту регулювання (чи основного впливу) обіцянки:

гроші (питання бюджету, фінансів, промисловості, підприємництва – все, що стосується господарської та економічної діяльності в Україні);

людина (широка категорія, що поєднує соціальні, гуманітарні, культурні, екологічні питання, – все, що торкається якості життя громадян України);

держава(охоплює питання державного будівництва, системи права, судової реформи, боротьби з корупцією, а також включає сферу державного будівництва та установчих повноважень Верховної Ради України);

світ (ініціативи щодо зовнішньої політики України, питання геополітичної орієнтації та характеру відносин з іншими країнами).

Важливим є також підхід до визначення статусу виконання передвиборчої обіцянки. Одна з немаловажних умов для останньої − перебування партії при владі. Парламентські фракції могли виконувати власні обіцянки лише перебуваючи у коаліції (з осені 2010 р. – у парламентській більшості) чи маючи своїх представників в уряді.

Періоди перебування політичних сил при владі у Верховній Раді України:

  • Партія регіонів: з 11 березня 2010 року.
  • «Блок Юлії Тимошенко»: 29 листопада 2007 року – 11 березня 2010 року.
  • «Наша Україна - Народна самооборона»: 29 листопада 2007 року – 11 березня 2010 року.
  • Комуністична партія України: з 11 березня 2010 року.
  • «Блок Литвина» (Народна партія України): з 17 грудня 2008 року.

Програмові тези партій було порівняно з законопроектами, поданими представниками відповідних фракцій, відтак зроблено висновки щодо дотримання положень партійних платформ.

Якщо певна обіцянка була реалізована, вона отримала статус «виконано»; якщо обіцяні результати були досягнуті, однак повного втілення не відбулось, – «частково виконано». У протилежному випадку обіцяння набуло статусу «не виконано». Ця категорія має додаткове розшарування: «відхилено» (відповідний обіцянці законопроект був поставлений на голосування, але не здобув підтримки народних депутатів і був відхилений) та «забуто» (обіцянка, яку партія не реалізувала у жодному законопроекті).

[1] У всякому разі, мали б за відновленою редакцією Основного закону 1996 року. Чинне скликання Верховної Ради дозволило собі відтягнути момент чергової звітності перед виборцями на один рік.

[i] Центр Разумкова. Соціологічне опитування: Коли Ви обираєте, за яку партію голосувати, наскільки важливими для Вас є наведені фактори? (перелік). Отримано з: http://razumkov.org.ua/ukr/poll.php?poll_id=380

[ii] Цит. за Rose, R. (1984). Do Parties Make a Difference? Chatam: Chatam House Publishers.

[iii] Davis, M. A. and M. Ferrantino. 1996. Towards a Positive Theory of Political Rhetorics: Why Do Politicians Lie? Public Choice 88(1-2): 1-13.

[iv] Див. напр. Costello, Rory and Robert Thomson (2008): “Election Pledges and their Enactment in Coalition

Governments: A Comparaitve Analysis of Ireland”, Journal of Elections, Public Opinion and Parties 18(3), 239- 256.; Gallagher, Michael, Michael Laver and Peter Mair (2006): Representative Government in Modern Europe. McGraw-Hill, New York.

[v] Stokes, Donald E. (1963): “Spatial Models of Party Competition”, American Political Science Review 57(2), 368-377.

[vi] Powell, G. B. (2000). Elections as Instruments of Democracy. Majoritarian and Proportional Visions. Yale University Press, New Haven/London. – P. 14.

[vii] Thomson, Robert (2001). The programme to policy linkage: the fulfilment of election pldges on socio-economic policy in the Netherlands, 1986-1998, European Journal of Political Research, 171-197.

[viii] Kitschelt H., Wilkinson S.I. (2007). Citizen-politician linkages: an introduction. / Patrons, Clients, and Policies. Ed, by H. Kitschelt and S. I. Wilkinson. - Cambridge University Press. – P. 17.

[ix] Там само.

[x] Там само.

[xi] Lijphart, Arend (1999). Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in thirty-six Countries. Yale University Press, New Haven/London.

[xii] Schwarz, D., Schädel, L., Ladner. A. (2009). The Half-Life of Election Pledges. What makes MPs change their positions? Paper prepared for the Swiss Electoral Studies (Selects) workshop “Voting behavior and campaign dynamics in the Swiss National Elections 2007”, 23-24 October 2009, Neuchâtel/Switzerland.

[xiii] Schedler, A. (1998). The Normative Force of Electoral Promises. Journal of Theorical Politics 10(2): 191-214.