Стаття під назвою "Чорні діри" бюджету Києва-2014 дає змогу зрозуміти причини та вартість корупційних ризиків, які стали можливими через неефективну, неконкурентну та непрозору бюджетну політику. Раніше, скорочена версія аналітичного матеріалу була опублікована на українському незалежному інтернет виданні «Українська правда».
4 лютого ц.р. на "виїзній" сесії Київської міської ради на вільній від повсталої громади території Печерської районної у м. Києві держадміністрації було прийнято бюджет столиці на 2014 р. Символічно, що кошторис Києва-2014 приймають у Печерській РДА — зовсім поруч із штаб-квартирою Партії регіонів у кінотеатрі "Зоряний". Вірогідно, що "освоювати" бюджетні кошти будуть саме бізнес-структури, які наближені до очільників влади з Печерських пагорбів.
У черговий раз бюджет столиці приймається з грубими порушеннями процедур, без громадських обговорень і є фактично спущеним згори після призначення нового начальника міста Києва. Згідно з офіційною відповіддю КМДА Фундації "Відкрите суспільство" від 20 січня 2014 р., проект бюджету Києва-2014 був відсутній у відкритому доступі і не обговорювався у профільних комісіях Київради, що є порушенням ст. 77 Бюджетного кодексу України. Показово, що за наявною інформацією, депутати отримали 400-сторінковий проект кошторису лише напередодні голосування ввечері, а вже наступного ранку їм потрібно було прийняти рішення щодо основного фінансового документа тримільйонного мегаполісу, однієї з найбільших європейських столиць.
За деякими оцінками, "пряниками" стали передбачені в бюджеті суми на округи депутатів. Цинізм цієї ситуації полягає ще й в тому, що коли одні готові померти за принципи свободи та рівності на Майдані, інші, так звані обранці народу, навіть не цікавляться їхньою думкою. Очевидно, у нинішнього складу КМДА та Київради є чітке розуміння, що бюджет Києва приймається з метою задоволення інтересів певних чиновників і наближених до них бізнес-груп. Усе інше, як Стратегія розвитку міста Києва до 2025 р., Програма економічного та соціального розвитку столиці та ще 58 цільових програм, які підготовлено згідно з вимогами нещодавно затвердженої урядом Стратегії управління державними фінансами та з використанням "модного" програмно-цільового методу, є не більш ніж блефом та окозамилюванням для виборців і міжнародних організацій, яким треба відзвітувати про впровадження подібних стандартів.
По суті, існують два паралельні світи — одні вже третій місяць борються і вмирають за майбутнє України, а інші думають, як швидше "розпиляти" бюджетні кошти, одержати ще одну ділянку київської землі чи приватизувати "шматок" комунальної власності. Про інтереси й потреби громади звично згадають перед виборами (термін проведення яких увесь час відкладають). Але тоді настане час згадати й про все інше.
Начальник Києва (голова КМДА) — голий король
Васалітетна бюджетна політика КМДА, яка була закладена в рамках Податкового кодексу 2010 р. і яку протягом останніх років проводив О.Попов, отримає своє логічне продовження з боку В.Макеєнка. Вилучення 50% податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) м. Києва, що є найбільшим джерелом доходів бюджету міста (40–50% загальних доходів), і підв'язка бюджету столиці до трансфертів з державного бюджету робить міського голову Києва заручником уряду.Неготовність до компромісів із киянами продемонструвало рішення президента Януковича про призначення чергового "свого" начальника в Києві, де Партія регіонів не має й 10% підтримки. Новопризначений столичний бос В.Макеєнко, як і його попередник, є фактично "голим королем" у столиці внаслідок його цілковитої залежності від центральної влади через механізм бюджетних трансфертів.
Фундація "Відкрите суспільство", що вже п'ять років поспіль досліджує бюджет Києва,оцінила вартість корупційних ризиків у міському бюджеті на 2014 р. у 3 млрд грн, що становить 15% від його видаткової частини. Ці кошти киян можуть бути витрачені в інтересах наближених до влади бізнес-структур. За оцінками аналітиків, через неефективну, неконкурентну та непрозору бюджетну політику кияни не отримують понад 19–24 млрд грн (ще один річний бюджет). Цих корупційних ризиків можна було б уникнути в разі проведення консультацій із зацікавленими сторонами громади Києва та врахування їх інтересів у рамках бюджетної політики. Однак діагнозом нинішньої влади є суцільна та неприхована імітація турботи про громадян і патологічне небажання відмовитися від рентоорієнтованої бюджетної політики. Прорахунки вчергове буде списано на колективну відповідальність Київради, світову кризу та інші форс-мажорні фактори. Як кажуть, нічого особистого, тільки бізнес або, точніше, тільки рента.
Нереалістичні бюджетні плани
Проект міського бюджету-2014 є нереалістичним, а прогнозні дані на 2015–2016 рр. суперечать показникам, закладеним для 2014-го. Незважаючи на численні латання, бюджет міста не виконувався впродовж семи останніх років, і ніхто з керівної команди не поніс за це покарання. Зростають обсяги обслуговування боргу, а контроль за витрачанням коштів послаблюється.
У 2013 р. дохідну частину бюджету м. Києва було виконано лише на 84,4%, тобто бюджет недоотримав понад 3 млрд грн,зокрема за такими основними статтями доходів:
— плата за землю — 1,7 млрд грн;
— субвенції з державного бюджету — 683 млн грн;
— сплата податку на доходи фізичних осіб — 628 млн грн;
— кошти від продажу землі — 280 млн грн.
Бюджет 2014 р. не можна назвати реалістичним, адже в ньому передбачається далеке від реалій, надмірне порівняно з 2013 р. збільшення обсягів від основних джерел надходжень:
— податку на доходи фізичних осіб — на 1,5 млрд грн,або на 20%;
— плати за землю — на 2,5 млрд грн, або в 2,3 разу;
— коштів від продажу землі — на 547 млн грн, або в 11,3 разу;
— коштів від приватизації комунального майна — на 111 млн грн, або в 2,3 разу.
За оцінками фахівців Фундації "Відкрите суспільство", дохідну частину бюджету м. Києва на 2014 р. нереалістично завищено щонайменше на 3,5 млрд грн.
"Чорні діри" бюджету Києва-2014
Рентоорієнтована бюджетна політика верхівки КМДА передбачає існування "чорних дір", через які викачуються кошти з бюджету та недоотримуються надходження через нереагування на корупційні ризики.
"Чорна діра" ПДФО розміром від 5 до 10 млрд грн
Бюджет Києва продовжує страждати від бюджетної інквізиції, що була закладена в Бюджетний кодекс у 2010 р.Вилучення половини ПДФО м. Києва, що є найбільшим джерелом доходів бюджету міста (40–50% загальних доходів), було цинічною задумкою регіоналів, з допомогою якої вони одержали доступ до фінансових ресурсів столиці, не маючи навіть і 10% підтримки киян. Доступ до обслуговування коштів, які надходять через трансферти, безперечно, легше контролювати, стоячи біля урядового "краника".
За оцінками Міндоходів, загальні обсяги недонадходжень від сплати ПДФО в країні перебувають у межах від 23 до 49 млрд грн. Ураховуючи, що питома вага м. Києва у сплаті цього податку в 2012 р. дорівнювала 20,7%, можна оцінити, що резерв надходжень від сплати ПДФО в столиці становить від 5 до 10 млрд грн.
Якщо у 2013 р. обсяги надходжень від сплати ПДФО зросли на 0,5 млрд грн, або на 7,7%, то 2014-го КМДА планує одержати 9 млрд грн (табл. 1), тобто на 1,5 млрд грн, або на 20% більше, ніж 2013-го. Ще більший подив викликає те, що в 2015–2016 рр. очікуються менші, ніж 2014-го, обсяги надходжень ПДФО.
Як бачимо, творці бюджету спочатку очікують зростання доходів від податку на доходи фізичних осіб на 1500 млн грн, а в 2015 р. — падіння на 847 млн грн. Зрозумілого обґрунтування таких гойдалок "прогнозування" в пояснювальній записці до проекту бюджету не наведено. Також важко пояснити причини, які змусять киян "відбілити" свої зарплати і відповідно більше платити ПДФО.
"Чорна діра" плати за землю розміром у 14 млрд грн
Плата за землю — загальнодержавний податок, який справляється у формі земельного податку та орендної плати за земельні ділянки державної й комунальної власності. Плата за землю є другим після ПДФО джерелом наповнення бюджету столиці і становить 11–13% його дохідної частини.
У 2013 р. бюджет столиці недоодержав 1,7 млрд грн надходжень від плати за землю порівняно із запланованим. "Чорну діру" по податку на землю ми оцінюємо в 14 млрд грн, і серед основних причин недоотримання коштів є такі чинники:
— Занижена оцінка вартості землі
Фундація "Відкрите суспільство" проаналізувала: оціночна вартість 42000 га київської землі за середньоринковою ціною (32,6 млн грн/га) становитиме 1369 млрд грн. При стягненні земельного податку з цієї суми за ставкою 1% надходження до бюджету міста дорівнювали б 13,69 млрд грн на рік (див. О.Бабанін, І. Сікора "Голий король?", DT.UA №31 від 30 серпня 2013 р.).
— Пільги при сплаті податку на землю
Згідно з додатком 13 до рішення Київради від 29 грудня 2011 р. №1100/7336 "Про бюджет міста Києва на 2012 рік" відповідно до статті 282 Податкового кодексу України, рішення Київради від 1 червня 2000 р. №134/855 "Про Положення про порядок надання пільг по платі за землю в м. Києві", було затверджено перелік із 130 підприємств, яким надано пільги по сплаті земельного податку в 2012 р.
Згідно з Додатком 12 до рішення Київської міської ради від 8 лютого 2013 р. №3/9060 "Про бюджет міста Києва на 2013 рік" було затверджено перелік із 76 підприємств та організацій, яким надаються пільги по сплаті земельного податку на 2013 р.
— Неоформлені земельні відносини (в Києві оформлено правовідносини в середньому на 18–25% земель Києва)
Відповідно до постанови Кабінету міністрів України від 16 лютого 2011 р. №106 і Податкового кодексу України контроль за справлянням плати за землю покладено на територіальні органи Міністерства доходів і зборів України. Проте Міндоходівприховуєвід громадськості повну інформацію щодо обсягів плати за землю конкретними власниками та орендарями земельних ділянок, посилаючись на непублічність і конфіденційність інформації. Це значно ускладнює проведення неупередженого громадського моніторингу в цій сфері.
— Неконкурентні та непрозорі процедури виділення земельних ділянок
Земельні ділянки в м. Києві досі виділяються без застосування процедури аукціонів, що відкриває широкі можливості для зловживань.
У 2014 р. КМДА планує отримати від плати за землю 4,358 млрд грн (табл. 2), з яких земельний податок становитиме 1,5 млрд, орендна плата — 2,9 млрд грн. Проте станом на 1 січня 2014 р. надходження плати за землю становили 1,9 млрд грн. Порівняно з 2012-м надходження від земельного податкузменшилися на 271,2 млн грн (або на 29,2%). Надходження від орендної плати за землю збільшилися на 19,6 млн грн (1,6%).
План надходжень від плати за землю в 2013 р. виконано лише на 52,7%, тобто одержано 1,9 млрд замість 3,6 млрд грн.Обсяги надходжень від плати за землю в умовах існування жорсткої вертикалі виявилися на 11,7%, або на 252 млн грн, меншими, ніж попереднього 2012 р. Тому збільшення надходжень від плати за землю в 2014 р. на 2,5 млрд грн, або в 2,3 разу, є надто оптимістичним і нереалістичним.
Спостерігаються коливання обсягів прогнозованих доходів від плати за землю в 2015– 2016 рр., що свідчить про неякісну підготовку документів департаментом фінансів КМДА.
"Чорна діра" комунальних підприємств-посередників
Не більше ніж мильною бульбашкою виявилася робота комісії Київради з перевірки кількасот комунальних підприємств столиці. Водночас процес "зачистки" ринку МАФів триває. Відсутність реєстру об'єктів нерухомого майна та земельних ресурсів, а також конкурентного механізму їх продажу та оренди дає змогу міській владі керувати в "ручному режимі", що призводить до збільшення вартості ведення бізнесу та значного зменшення надходжень до бюджету. Трохи більше 5 тис. із майже 24 тис. МАФів легалізовані станом на середину минулого року. В другій половині 2013-го ситуація не надто змінилася. Ініціатива КМДА щодо укладення договорів власниками МАФів через підприємство-прокладку (КП "Світоч") продовжує практику "рейдерства" і "ручного" керування, призводить до тінізації ринку. Показово, що у період "зачищення" МАФів масово з'являються нові МАФи "Кулиничі", які пов'язують із представниками уряду.
"Чорна діра" державних закупівель у 3 млрд грн за фасадом державних цільових програм
Принципи, за якими здійснюються закупівлі за бюджетні кошти в столиці, мають мало спільного із принципами, закладеними в урядовій Стратегії управління державними фінансами. Щорічні корупційні ризики при держзакупівлях за кошти бюджету м. Києва перевищують 3 млрд грн, якщо зважати на практику 30-відсоткових "відкотів" та офіційні оцінки високопосадовців щодо втрат бюджету через корупційні ризики при закупівлях. Домінування неконкурентних і непрозорих процедур закупівель не сприяє зменшенню рентної маржі.
У "Пояснюючій записці до проекту бюджету м. Києва на 2014 рік" КМДА промовчала про невиконання 58 чинних міських цільових програм, що є основою для впровадження урядової Стратегії управління державними фінансами в рамках програмно-цільового методу. На формальне впровадження цього методу в КМДА було витрачено понад 8 млн грн, а навчанням було охоплено майже 2000 працівників.
2 гривні на трьох суб'єктів малого та середнього підприємництва столиці
Локомотивом розвитку малого та середнього підприємництва мала би стати Програма сприяння розвитку малого та середнього підприємництва. У "Пояснюючій записці до бюджету міста на 2014 рік" міститься зізнання про провал політики підтримки малого й середнього бізнесу: "В бюджеті міста Києва на 2013 р. на підтримку вітчизняного виробника та малого підприємництва на відшкодування відсотків за користування пільговими банківськими кредитами та на виконання інших заходів Київської міської цільової програми сприяння розвитку малого та середнього підприємництва на 2013–2014 рр. передбачені бюджетні призначення за рахунок коштів загального фонду в сумі 30 млн грн".
За 2013 р. касові видатки на виконання заходів Київської міської цільової програми сприяння розвитку малого та середнього підприємництва на 2013–2014 рр. становили 50 тис. грн (табл. 3). Якщо врахувати, що в столиці зареєстровано понад 74 тис. малих і середніх підприємств, то на ТРИ суб'єкти малого й середнього бізнесу КМДА уділила від своїх щедрот аж по ДВІ гривні. Тобто в 2013 р. міська влада виділила малому й середньому бізнесу у 40 разів менше, ніж 2012-го. Не кращою буде і підтримка МСП у 2014 р. — на рівні 100 тис. грн.
"Чорна діра" обслуговування боргу
Видатки на обслуговування заборгованості столиці рік у рік зростають, що загрожує сповзанням м. Києва до боргової пастки. Обсяги заборгованості столиці перевищили планку в 10 млрд грн і становлять більш як половину дохідної частини київського бюджету. На обслуговування боргу у 2014 р. планується витратити 1,4 млрд грн, тобто майже вдвічі більше, ніж у 2011-му (табл. 4).
"Чорна діра" енергоНЕефективності через збільшення лімітів споживання
Через 19 днів після схвалення бюджету на 2013 р., маючи сумний трирічний досвід невиконання міських бюджетів у 2010–2012 рр., КМДА під керівництвом О.Попова видає розпорядження №254 від 27 лютого 2013 р. "Про заходи щодо наповнення бюджету м. Києва, економного і раціонального використання бюджетних коштів та посилення бюджетно-фінансової дисципліни у 2013 р.", яке повинно було стати дорожньою картою бюджетно-фінансової політики упродовж березня—грудня 2013-го.
Поміж 60 заходів вищезгаданого розпорядження №254, які містять розпливчасті формулювання, лише захід 2.2 має чітко вимірюваний індикатор "Розробити та затвердити план заходів з енергозбереження, при цьому забезпечити економію бюджетних коштів в розмірі не менше 3%". Відповідальними було визначено керівників структурних підрозділів КМДА і голів районних у м. Києві держадміністрацій.
Однак через три місяці та сама КМДА видає 45-сторінкове розпорядження №828 від 31 травня 2013 р. "Про встановлення лімітів споживання теплової, електричної енергії, природного газу, водопостачання та водовідведення на 2013 р. для бюджетних установ, що фінансуються з бюджету м. Києва", згідно з яким ліміти споживання енергоресурсів порівняно з 2012 р. різко збільшено.
Отже, всупереч положенням і цілям Регіональної програми підвищення енергоефективності на 2011–2015 рр. для міста Києва, яка є складовою частиною Державної цільової економічної програми енергоефективності на 2010–2015 рр., затвердженої постановою КМУ від 1 березня 2010 р. №243, київські чиновники, замістьдбайливого ставлення до енергоресурсів та заохочення їх раціонального споживання, в умовах декларованого скорочення чисельності бюрократичного апарату збільшують ліміти споживання енергоресурсів на 13,3%, або на 133 млн грн.
Чи потрібна киянам така КМДА, "послідовна" у намірах і енергоНЕефективна насправді?
Висновки
Таким чином, бюджетна політика чинної верхівки Києва фактично орієнтована на пошук ренти, а не на задоволення потреб киян.
Результатом такої політики можуть стати планове невиконання бюджету Києва в 2014 р. у розмірі 3,5 млрд грн, "чорні діри" в бюджеті міста, через які неефективно буде витрачено більш як
3 млрд грн, та недоотримані доходи в обсязі 19–24 млрд грн лише по ПДФО та податку на землю (табл. 5). Причини такого стану справ — небажання підвищити підзвітність і прозорість влади, забезпечити реальну участь громади в бюджетному процесі, брак конкурентних і прозорих процедур при здійсненні закупівель за бюджетні кошти та при розподілі земельних ділянок і комунального майна.
ПЕРШОЧЕРГОВІ кроки з підвищення ефективності бюджетної політики в Києві:
— внесення змін до статей Бюджетного кодексу щодо вилучення 50% ПДФО м. Києва і відповідного зменшення залежності столиці від трансфертів з державного бюджету;
— обрання нового міського голови та депутатів міськради, оскільки зараз є призначений згори начальник Києва, десять призначених начальників районів у м. Києві та їх "почет", іменований депутатами Київради;
— повноцінного застосування програмно-цільового методу при управлінні публічними фінансами, впровадження міжнародних стандартів у сферах державної підтримки малого та середнього підприємництва, енергоефективності та державних закупівель;
— поліпшення доступу громади Києва до інформації про бюджет столиці, міські цільові програми, земельні та майнові ресурси тощо.
В газеті «Дзеркало тижня»:
На Українській правді:
