Стаття підготовлена на основі результатів моніторингу діяльності парламентських політичних партій у Верховній Раді 7 скликання, що здійснює Фундація «Відкрите суспільство» за підтримки Національного Фонду Підтримки Демократії, США (NED).
Стаття "Голий король - 2", "Дзеркало тижня. Україна" № 3, 31 січня 2014 року
Обіцянки парламентських партій щодо збільшення фінансової самодостатності регіонів і зменшення їх залежності від державного бюджету не виконуються та страждають вибірковістю з міркувань політичної доцільності. Опозиція вимушено грає за правилами влади, ініціюючи нові види субвенцій і перегляди нормативів відрахувань окремих податків. Хоча ці ініціативи і є на користь місцевим громадам, але принципово питання традиційно слабкої фінансової бази місцевих бюджетів вони не вирішують.
За вже понад рік роботи Верховної Ради 7-го скликання можна стверджувати, що, попри передвиборні обіцянки парламентських партій, обласні та міські бюджети так і не отримали більше фінансових можливостей для розв'язання місцевих проблем у рамках існуючих повноважень.
Замість вагомих і простих кроків (залишити в розпорядженні місцевих бюджетів податок з доходів фізичних осіб (ПДФО), навести порядок із сплатою податку на землю та забезпечити реалізацію конкурентних і прозорих процедур продажу та оренди земельних ділянок через конкурси та аукціони, збільшити частку інших податків, тобто збільшити другий кошик, реально впровадити програмно-цільовий метод при формуванні та звітуванні щодо бюджету) продовжується практика точкових спроб зробити винятки із правил задля збільшення надходжень до окремих місцевих бюджетів. Така вибіркова практика приречена, адже має переважно імітаційно-маніпулятивний характер виконання передвиборних обіцянок, і головне, принципово не змінює ситуації.
Більше того, з року в рік частка місцевих бюджетів в доходах і видатках зменшується. Очільники місцевих громад продовжують залишатися на урядовому "гачку" трансфертів із державного бюджету. Фактично міські голови є не більш ніж "голими королями". Навіть за наявності бажання щось змінити на краще вони мають украй обмежені фінансові ресурси.
Коли обіцянки розходяться із реальними діями. Регіонали та комуністи так і не спромоглися зробити кроки в напрямку підвищення фінансових можливостей регіонів. Ставку зроблено на централізацію бюджетної політики.
Партія регіонів (ПР) пообіцяла виборцям надати 60% зведеного державного бюджету місцевим радам і розширити повноваження органів місцевого самоврядування.Фактично контролюючи більшість у Верховній Раді України та маючи голову уряду, ПР мала достатньо можливостей для виконання цієї передвиборної обіцянки. Більш того, надання більших фінансових можливостей місцевим бюджетам і, відповідно, регіонам та місцевим громадам відповідало б назві партії, що позиціонує себе як така, що обстоює інтереси регіонів. Однак реальна політична практика говорить про те, що ПР вибрала інший підхід.
Партія регіонів зробила ставку на перерозподіл фінансових потоків через державний бюджет, що дає їй більше можливостей для контролю бюджетних коштів, які надходять до місцевих бюджетів через субвенції та дотації. Така стратегія дає змогу контролювати регіональні еліти та мерів міст, які продовжують бути залежними від урядових рішень.І, безперечно, така бюджетна політика в умовах домінування непрозорих і неконкурентних процедур визначення переможців при здійсненні закупівель за бюджетні кошти створює сприятливі можливості для лобіювання "своїх" підрядників.
Показово, що частка місцевих бюджетів у доходах і видатках рік у рік зменшується. У планах на 2013-й частка місцевих бюджетах за доходами становила лише 46%, а за видатками ще менше — 43%. Показово, що навіть у 2012 р. частка місцевих бюджетах за доходами дорівнювала 51%, а за видатками — 45%. У проекті державного бюджету на 2014 р. прогноз ще гірший. Хоча абсолютний обсяг місцевих бюджетів порівняно з 2013 р. виріс на 6,7%, до 234,9 млрд грн, він становить лише 47% від прогнозу доходів зведеного бюджету — 498,9 млрд грн.
Передвиборні наміри Компартії про "повернення країни народу" знайшли своє логічне відображення у тезі щодо формування державного бюджету "знизу". Однак прогресивне передвиборне гасло комуністів так і залишилося на папері та в професійно зроблених рекламних роликах і плакатах для ностальгуючих за владою рад виборців. Серед причин неготовності КПУ "повернути країну народу" — традиційне блокування і підігрівання Партії регіонів. Голосування разом із регіоналами за проект державного бюджету на 2014 р. лише в черговий раз підтвердило політичну позицію комуністів, яка звично розходиться з їхніми передвиборними гаслами та обіцянками.
ПР та КПУ переважно імітують турботу про місцеві бюджети та орієнтовані на лобіювання груп інтересів та інтересів міст, які представляють їхні депутати-мажоритарники. ПР висунула чимало ініціатив, спрямованих на формування винятків із правил задля збільшення надходжень до окремих місцевих бюджетів.
Серед законопроектів, які варто відзначити, є такі:
— збільшення часток ресурсних платежів на 10–20% за користування лісом, водою, надрами як доходів місцевих бюджетів при одночасному зменшенні вдвічі частки податку з доходів фізичних осіб, яка враховується при визначенні трансфертів (№2375а);
— збільшення частки зарахування до місцевих бюджетів податку з доходів фізичних осіб (№2478а);
— зарахування сплаченого сільськогосподарськими товаровиробниками податку на доходи фізичних осіб до відповідних бюджетів місцевого самоврядування за місцем проживання цих осіб (№2547а);
— заміна бюджетної позики додатковою дотацією на суму невиконання доходів місцевих бюджетів, визначених законом про державний бюджет (№2620а);
— збільшення обсягу Державного фонду регіонального розвитку з 1 до 3% доходів державного бюджету, надання Кабміну та комітету з питань бюджету ВРУ права розподіляти видатки цього фонду (№2271а);
— збільшення відрахувань до місцевих бюджетів за користування надрами (№2611).
Особливо "інноваційними" і тому малоймовірними виглядають ініціативи регіоналів щодо сплати податку на прибуток підприємств до бюджетів місцевого самоврядування (№2918) та навіть притягнення до відповідальності співробітників казначейства за використання коштів органів місцевого самоврядування без їх згоди (№2465а). Тобто чиновники мають понести відповідальність за виконання наказів вищого керівництва уряду? Не менш примхливим виглядає і законопроект про включення до складу доходів місцевих бюджетів надходжень від видобутку деяких видів каоліну та глини (№2944), бо зрозуміло, що від цього виграють лише ті області, де є відповідні родовища.
Окремо варто відзначити ряд законопроектів, спрямованих на врегулювання процедур і посилення бюджетної дисципліни виконання місцевих бюджетів, адміністрування податків, розширення повноважень органів місцевого самоврядування у бюджетній сферіта відстоювання інтересів міста Донецька при формуванні державного бюджету України від депутата-мажоритарника М.Левченка, який обраний по мажоритарному округу м. Донецька (законопроекти №2381, №2382, №2465а, №2479а, №2546а).
Таким чином, попри наявність у регіоналів і комуністів, що традиційно блокуються у парламенті 7-го скликання, реальних можливостей виконати свої передвиборні обіцянки щодо децентралізації державного бюджету та збільшення частки місцевих бюджетів, досі вони так і не спромоглися виробити єдину принципову позицію стосовно децентралізації бюджетного процесу. Імовірно, декларована політика бюджетної децентралізації не вписується у вертикально-централізовану модель влади, навіть за умов контролю ПР виконавчої вертикалі (ОДА, РДА), мерів і депутатів місцевих рад багатьох міст України.
Законопроекти УДАРу, "Батьківщини" та "Свободи" щодо бюджетної децентралізації переважно мали точковий характер та обмежувалися Києвом у виконанні своїх обіцянок.
УДАР та Об'єднана опозиція "Батьківщина" у своїх передвиборних обіцянках концентрували увагу на важливості децентралізації бюджетного процесу, прозорості дотацій та субвенцій.
Обіцянки УДАРу були більш технологічними і відповідали сучасним вимогам до публічних фінансів: змусити бюджет працювати в інтересах усіх громадян; створити систему обов'язкової публічної бюджетної звітності, за якої кожен громадянин зможе в режимі реального часу стежити за доходами і видатками бюджетів усіх рівнів; забезпечити прозорість системи державних закупівель. Серед передвиборних обіцянок партії УДАР зазначається: "Забезпечити коштами місцеві громади. Залишати 100% податку на доходи фізичних осіб, податку на землю та податку на нерухомість у громадах. Гарантувати, що перерозподіл надходжень від решти податків забезпечить фінансування потреб громади".
Програма ВО "Батьківщина" передбачає створення умов, за яких буде вигідніше платити податки, ніж хабарі чиновникам. Крім того, відповідно до розширеної версії програми "Батьківщини", податок на доходи фізичних осіб і податок на землю в повному обсязі повинні залишатися в місцевих бюджетах. Аналогічну мету встановила і Об'єднана опозиція "Батьківщина", яка прагнула "повернутися до редакції Бюджетного кодексу, ухваленої 2009 р., яка передбачає створення фінансової основи для місцевого самоврядування: податок на доходи фізичних осіб і податок на землю в повному обсязі залишатимуться в місцевих бюджетах".
Однак навіть така конкретика не дала змоги реально просунутися у виконанні програмних намірів. Варто взяти до уваги відсутність більшості в опозиції у парламенті 7-го скликання, що є суттєвою перепоною, яка стоїть на шляху змін у порядку руху фінансових потоків держави. Водночас слід зазначити, що чомусь виконання комплексних передвиборних обіцянок щодо бюджетної децентралізації в опозиції обмежилося здебільшого бюджетом м. Києва.
Зокрема, три законопроекти, подані представниками фракції УДАРу (№1090 та 1090-1) і від фракції "Батьківщина" (№1090-2) зводилася фактично до відновлення нормативу відрахування до бюджету м. Києва в розмірі 100% податку на доходи фізичних осіб, який діяв до грудня 2010 року. Безперечно, що це відповідало б інтересам киян, які могли б відмовитися від трансфертів із державного бюджету у разі залишення в міському бюджеті 100% ПДФО.
Саме "ручне" управління через вилучення 50% ПДФО, що є найбільшим джерелом доходів міського бюджету, та "підв'язку" бюджету столиці до трансфертів із державного бюджету робить будь-якого міського голову Києва заручником уряду. Традиційно ПДФО становить від 40 до 50% від загальних доходів столичного бюджету, і вилучення 50% від надходжень ПДФО до державного бюджету, що було закладене в Бюджетному кодексі, стало геніальним задумом регіоналів. Маючи в столиці в середньому не більш як 10% електоральної бази, ПР у такий спосіб отримала контроль над її фінансовими потоками та будь-яким міським головою, який, не маючи достатньо фінансових ресурсів, змушений йти до уряду і ставати "в чергу" за субвенціями чи дотаціями.
Всі три подані УДАРом і "Батьківщиною" законопроекти були рекомендовані до відхилення бюджетним комітетом парламенту з таких міркувань. По-перше, у Києві працює багато приїжджих, тому збільшення київського кошика доходів призведе до зменшення доходів інших міст і сіл. По-друге, зміна норм Бюджетного кодексу означає внесення змін до закону про державний бюджет, а їх не розробили. По-третє, збільшення доходів Києва призведе і до збільшення відрахувань до державного бюджету і часткового перерозподілу обсягів інших субвенцій і дотацій. Таким чином, можемо говорити про спроби УДАРу та "Батьківщини" частково виконати власні передвиборні обіцянки. Мотивація та фокусування УДАРу та "Батьківщини" на м. Києві є логічним з огляду на традиційну електоральну підтримку опозиції ("Батьківщина", УДАР і "Свобода") у столиці України. Однак такий очевидний вибірковий підхід, сфокусований на м. Києві (очевидно, з усе тих же передвиборних міркувань. — Ред.), дав добре підґрунтя ПР, яка контролює бюджетний комітет парламенту, "красиво" відхилити всі три подані законодавчі ініціативи опозиції.
Серед ініціатив опозиційних політичних сил ("Батьківщини", УДАРу та "Свободи"), які спрямовані на бюджетну децентралізацію та відновлення фінансової спроможності місцевих бюджетів, варто відзначити цілу низку законопроектів (№2527а, №2242а, №3268, №3477, №3618, №3652, №2283, №2314а, №2223а, №2242а-1, №2622, №3675, №2334, №2706, №2994).
Серед законопроектів ВО "Батьківщини", які спрямовані на бюджетну децентралізацію, є сенс звернути увагу на такі.
Законопроект №2527а пропонує спрямовувати податок на доходи фізичних осіб за місцем проживання працівника, а не за місцем знаходження працедавця. Обґрунтування такого підходу цікаве тим, що "податок на доходи фізичних осіб є платою фізичної особи за послуги, які надаються їй територіальною громадою, на території якої така фізична особа має податкову адресу". Однак за надання адміністративних послуг громадяни сплачують окремо, а якщо йдеться про видатки на освіту і медицину, то в межах країни податку на доходи фізичних осіб цілком недостатньо для покриття вартості цих послуг. Надходження від цього податку до місцевих бюджетів становлять близько 70 млрд грн, тоді як видатки на освіту — понад 71 млрд, охорону здоров'я — 47 млрд грн.
Водночас зарахування податку на доходи фізичних осіб справді є проблемою, яка потребує глибшого вивчення і підготовки виважених пропозицій. З одного боку, діють конституційні принципи свободи пересування та свободи праці. З іншого — податкова адреса громадянина є фактично адресою його державної реєстрації. Відтак, якщо громадянин працює в іншому місці, то зарахування ПДФО за місцем його реєстрації не матиме стосунку до одержання послуг, які надаються територіальною громадою.
Законопроект №2242а пропонує перераховувати до другого кошика доходів місцевих бюджетів 20% податку на прибуток підприємств, а також збільшити надходження до місцевих бюджетів від низки ресурсних платежів.
Законопроект №3268 пропонує встановити чіткі терміни для затвердження урядом переліку проектів, що фінансуються за рахунок Державного фонду регіонального розвитку, — три місяці з дати набрання чинності законом про державний бюджет та два місяці з цієї ж дати — для порядку перерахування міжбюджетних трансфертів. Це обґрунтовано тривалими затримками у схваленні цих документів урядом (до півроку), через що місцеві бюджети одержують кошти в кращому випадку в третьому-четвертому кварталах.
Законопроект №3477 запроваджує нову субвенцію місцевим бюджетам на будівництво, ремонт і реконструкцію шкіл і дитячих садків. Ця субвенція має на меті заздалегідь створити належні умови навчання, а плануватися вона повинна на основі динаміки народжуваності в різних регіонах України.
Законопроект №3618 запроваджує чіткий розподіл субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання вулиць і доріг комунальної власності: 70% — на реконструкцію, а 30% — на будівництво.
Зважаючи на блокування рахунків місцевих бюджетів у казначействі, законопроект №3652 пропонує залишати ці кошти на рахунках у наступному бюджетному періоді, а не списувати, як це передбачено Бюджетним кодексом зараз.
Законопроект від ВО "Свобода" №2283 пропонує вирішувати проблему блокування в інший спосіб — він дозволяє Верховній Раді Автономної Республіки Крим і місцевим радам самостійно визначати, через які фінансові установи будуть обслуговуватися місцеві бюджети.
ВО "Свобода" конкретних обіцянок щодо власне бюджетного процесу не давала, однак її представники теж виступають з ініціативами щодо відновлення фінансової спроможності місцевих бюджетів. Можна відзначити законопроекти щодо зарахування податку на доходи фізичних осіб до відповідного місцевого бюджету за податковою адресою платника податків — фізичної особи (№2314а), щодо включення цілої низки доходів місцевих бюджетів до другого кошика (№2223а).
Зокрема, законопроект №2223а переносить з першого до другого кошика доходів місцевих бюджетів надходження у вигляді 50% плати за користування надрами для видобування корисних копалин загальнодержавного значення (крім плати за користування надрами для видобування нафти, природного газу та газового конденсату з переліку). Різниця між першим і другим кошиками полягає в тому, що доходи першого враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, а другого — ні. Тобто доходи другого кошика фактично є власними доходами місцевих бюджетів.
Від ВО "Свобода" також були подані законопроекти про залишення 100% податку на доходи з фізичних осіб у розпорядженні міст Києва та Севастополя (№2242а-1), а також щодо запровадження нової субвенції для соціально-економічного розвитку окремих територій (№2622). Цікавий законопроект №3675 пропонує залишати у розпорядженні місцевих бюджетів за другим кошиком доходів половину зібраних на відповідних територіях громад податку на прибуток підприємств, ПДВ та акцизу на вироблені в Україні товари.
Серед законопроектів УДАРу варто відзначити законопроект №2334, який пропонуєспрямувати плату за нотаріальне оформлення нерухомого майна до бюджету населеного пункту, де розташоване це майно. Пояснюється це тим, що нотаріуси працюють у районних та обласних центрах, відтак, громади сіл, селищ, малих міст, де нотаріуси відсутні, втрачають це джерело доходів.
Фракція УДАРу в контексті зобов'язання забезпечити коштами місцеві громади, а також піклування про фінансовий бік містобудування, запропонувала запровадити нову субвенцію для містобудівного моніторингу, створення і ведення містобудівного кадастру, розроблення (оновлення) містобудівної документації (№2994). Це ініціатива є важливою з огляду на відсутність у переважної більшості органів місцевого самоврядування коштів на розробку містобудівної документації, що дає широкі можливості міським головам і депутатам міськрад у ручному режимі безконтрольно роздавати та змінювати цільове призначення земель і вносити численні правки до генпланів міст там, де вони існують.
Цікавим підтвердженням дисбалансу, непрозорості в розподілі субвенцій є законопроект №2706 щодо перерозподілу субвенції у 2013 р. з державного бюджету місцевим бюджетам на капітальний ремонт систем централізованого водопостачання та водовідведення. Ця субвенція призначалася лише шести областям — Донецькій, Дніпропетровській, Запорізькій, Луганській, Миколаївській, Херсонській. Автори проекти пропонували залишити цим областям 30% із запланованого обсягу субвенції (440 млн грн), а решту розподілити між всіма областями України пропорційно кількості населення.
Висновки
Таким чином, можна стверджувати, що передвиборні обіцянки децентралізації бюджетного процесу та збільшення фінансових можливостей місцевих рад переважно так і залишилися на папері, попри програми парламентських політичних партій, з якими вони йшли на вибори. Попри нібито значну активність у виконанні передвиборних обіцянок з боку опозиційних політичних сил ("Батьківщини", УДАРу та "Свободи"), вони так і не змогли виробити єдину принципову позицію у цьому питанні і продовжували практику точкових спроб зробити винятки з правил задля збільшення надходжень до окремих місцевих бюджетів. Така вибіркова практика за умов відсутності більшості у парламенті не є продуктивною для опозиції, а головне — принципово не змінює ситуації.
Партія регіонів і КПУ, що разом із позафракційними контролюють більшість у Верховній Раді 7-го скликання, маючи реальні можливості виконати свої передвиборні обіцянки щодо децентралізації державного бюджету, також пропонують "точкові" законопроекти. Вони, як і опозиція, не спромоглися виробити єдину принципову позицію щодо децентралізації бюджетного процесу.Вірогідно, що декларована політика бюджетної децентралізації не вписується у вертикально-централізовану модель влади, що стратегічно просувається ПР із 2010 р.
У результаті маємо імітацію піклування про місцеві бюджети на тлі щорічного зменшення їх частки в доходах і видатках бюджету.
