І. ЗАГАЛЬНІ ЗАУВАЖЕННЯ ДО ПЛАНУ ДІЙ
План дій розпочинається з того, що Україна поділяєпринципиДеклараціїВідкритогоУрядущодо важливості забезпечення відкритості та прозорості державної політики, залучення до її вироблення інститутів громадянського суспільства, впровадження високих стандартівпрофесійної чесності у державному управлінні.
План дій – це практичний інструмент державної політики, який (задля забезпечення його якості) має відповідати цілій низці функціональних вимог, бути внутрішньо системним і збалансованим, містити у собі адекватні і ефективні механізми мінімізації й усунення існуючих викликів і загроз відкритості і прозорості державної політики, а також моніторингу і контролю результативності провадження в Україні Ініціативи «Партнерство – Відкритий Уряд».
У звʼязку з цим невідʼємними складовими Плану дій мають стати:а) чіткі і вимірювані показники результативності його виконання та прогнозні (очікувані) значеннятаких показників результативності у різні часові періоди (через рік, три роки, пʼять років і т.д.); б) чітко визначені механізми моніторингу і контролю досягнення цілей Плану дій і показників його результативності; в) механізми відповідальності за несвоєчасне і неповне виконання заходів у рамках Плану дій та недосягнення встановлених показників його результативності.
ІІ. ЗАУВАЖЕННЯ ЗА ОКРЕМИМИ НАПРЯМАМИ
Запропонований План дій з впровадження в Україні Ініціативи «Партнерство – Відкритий Уряд»:
1. Не міститьчітких характеристик основних викликів і загроз відкритості та прозорості державної політики та системних і ефективних інструментів (заходів)з їх мінімізації (локалізації) й послідовного усунення.
Прим.У Плані дій основні виклики і загрози (проблеми й негативні чинники) відкритості та прозорості державної політики в Україні характеризуються досить поверхово і описово, фактично одним реченням. Тоді як їм мають бути надані чіткі характеристики із визначенням основних способів, форм і сфер прояву таких викликів і загроз відкритості та прозорості державної політики.
Будь-яке «лікування» починається з точного діагнозу, а в державному урядуванні точне визначення проблеми –головна запорука підготовки якісного рішення з її урегулювання та результативного розвʼязання такої проблеми з використанням інструментів державної політики.
2. Не передбачає достатніх механізмів розвитку взаємодії і партнерства влади та громадськості у головній сфері – при підготовці проектів державних рішень і програм, проведенні їх громадських обговорень, відстеженні і здійсненні контролю результатів їх впровадження і виконання. Цей напрям є головним щодо утвердження принципів відкритого і прозорого урядування в Україні, але, не зважаючи на це, він не має належного відображення у Плані дій.
3. Не містить заходів із забезпечення відкритості та прозорості розгляду органами влади громадських зауважень і пропозицій щодо покращення державної політики, удосконалення оприлюднених проектів державних рішень і програм. Оприлюднення і проведення громадських обговорень проектів державних рішень – це головна форма взаємодії і партнерства влади та громадськості, залучення громадськості до формування державної політики за конкретними напрямами. Однак, не зважаючи на це, у Плані дій цьому важливому питанню не приділяється належна увага.
Прим.Сьогодні не достатньо урегульовано питання:
а) організації і проведення громадських обговорень проектів державних рішень; б) забезпечення відкритості і прозорості розгляду органами влади громадських зауважень і пропозицій з покращення державної політики, удосконалення проектів державних рішень; в) врахування органами влади результатів громадських обговорень і консультацій з громадськістю при подальшому здійсненні державної політики.
Чіткий і обовʼязковий порядок оприлюднення і обговорення проектів рішень на законодавчому рівні визначено лише стосовно проектів регуляторних актів, що регулюють господарські відносини (Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»). Але навіть цей, чітко закріплений законом, порядок взаємодії влади і ділової громадськості, сьогодні масово і безкарно порушується органами владипрактично на усіх рівнях урядування, що можна вважати ключовим індикатором функціональної неготовності урядової влади України до ефективного впровадження принципів Відкритого Уряду.
Органи влади і посадові особи практично на власний розсуд вирішують, які громадські зауваження і пропозиції, отримані ними в ході громадських обговорень проектів рішень, їм враховувати, а які відхиляти. Стало прикрою традицією вітчизняного урядування те, що навіть повністю аргументовані й важливі громадські пропозиції (надані компетентними і авторитетними інституціями) можуть не враховуватися і відхилятися органами влади без жодних аргументів і пояснень. Процедури розгляду громадських зауважень і пропозицій з покращення державної політики і підготовлених проектів рішень практично здійснюютьсяорганами влади у закритому, кулуарному режимі, «у тіні» (усупереч елементарним засадам урядування). Не оприлюднюється підсумковаінформаціяпро результати проведеннягромадських обговорень (такі підсумки повинні містити інформацію про:а) усі отримані органом влади від громадськості зауваження і пропозиції; б) стан їх врахування органом влади із зазначенням чітких аргументів і підстав відхилення/неврахування кожної із поданих громадськістю пропозиції, яку не враховано.
Без першочергового урегулювання і вирішення саме таких внутрішньо процедурних проблемфункціонування влади (що містять системні загрози відкритості і прозорості державної політики), без зміни у напрямі відкритості і прозорості функціонального базисудержавного урядування та взаємодії влади і громадськості (насамперед на етапі розробки державної політики), застосування сучасних інформаційно-комунікативних технологій, створення показовихінтерактивних платформ взаємодії влади і громадськості (як це передбачено Планом дій) не дасть бажаного результату і може призвести до чергової технологічної імітації відкритості і прозорості державної політики без зміни її внутрішнього бюрократичного змісту.
4. Заходи, передбачені Планом дій, маютьпереважно організаційно-технічний характер – переважна більшість заходів стосується розвитку е-урядування і застосування у державному управлінні новітніх інформаційно-комунікативних технологій, що, безперечно, є надзвичайно важливим. Але відкритість і прозорість державної політики не може бути забезпечена винятково технічними засобами. Особливо у тих сферах, де органи влади економічно й політично зацікавлені у збереженні у будь-який спосіб режиму закритості й непрозорості здійснення державної політики у рамках виконання наданих їм владних повноважень.
Прим. У Плані дій у повній мірі проявляється головний інституційний недолік національного урядування. В Україні органи державної влади активно створюють все нові й нові інструменти політики (нагромаджують нові додаткові норми і процедури). Але, при цьому, не приділяють належної уваги удосконаленню застосування вже існуючих інструментів політики.
Зокрема, План дій передбачає активне запровадження новітніх інформаційно-комунікативних технологій, створення інтерактивних платформ взаємодії влади і громадськості. Але, при цьому, він не містить заходів з:
а) налагодження відкритих і прозорих комунікацій влади і громадськості на базі діючих офіційних інтернет-сторінок (порталів) органів державної влади; б) удосконалення інформаційної структури офіційних інтернет-сторінок органів державної влади, порядку їх наповнення і ведення, використання їх у якості головних інструментів залучення громадськості до розробки і реалізації державної політики за відповідними сферами державного урядування.
Офіційні інтернет-сторінки органів державної влади (особливо, на регіональному і місцевому рівні): а) досі не мають чіткої і уніфікованої форми й структури, націленої на якісне інформаційно-комунікативне забезпечення відкритості і прозорості державної політики у відповідності до основних викликів і загроз; б) ведуться з грубими порушеннями діючого Порядку оприлюднення в мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади (постанова КМУ від 04.01.2002 р. №3); в) не містять технічних засобів забезпечення прямих комунікацій влади і громадськості – наприклад, подання електронних громадських звернень і оскаржень неправомірних дій, надання громадянам і юридичним особам електронних адміністративних послуг у режимі он-лайн, проведення інтернет-обговорень (форуми, чати і т.д.) державної політики, проектів рішень і програм тощо.
5. У Плані дій не передбачено заходів, націлених на мінімізацію й усунення однієї з найбільших загроз утвердження в Україні принципів Відкритого Уряду – корупції, яка набула інституційних ознак та системно вразила, насамперед, ті сектори державного урядування, щобезпосередньо повʼязані з розподілом і використанням суспільних ресурсів – коштів державного і місцевих бюджетів, земельно-майнових ресурсів державної і комунальної форми власності, владних повноважень тощо.
Прим.Одним з антикорупційних програмних заходів у рамках Плану дій має стати обʼєднання зусиль, ресурсів і можливостей органів влади та інститутів громадянського суспільства з метою спільного виявлення та локалізації й усунення корупційних ризиків і загроз відкритості і прозорості державної політики.
Саме такий партнерський підхід забезпечить максимальний результат. Однією з його форм може бути запровадження системиконсолідованого громадсько-державного моніторингу та контролю дотримання і впровадження в Україні законодавчо встановлених засад запобігання і протидії корупції на усіх рівнях урядування (Закон України від 07.04.2011 р.) та затвердженої Національної антикорупційної стратегії на 2011-2015 роки.
6. У Плані дій відсутні заходи з розвитку організаційної культури і сучасних стандартів урядування(що забезпечують функціональну відкритість управлінських органів та процедур підготовки і впровадження державних рішень) та професійної діяльності державних службовців на основі принципів доброчесності, які застосовуються у країнах-членах Європейського Союзу.
7. План дій не містить комплексних заходів з побудови в Україні сучасної системи надання органами виконавчої влади якісних адміністративних послуг.
Прим.У Плані дій не передбачено заходів щодо: а) обговорення і доопрацювання проекту Закону України «Про адміністративні послуги» із залученням широкої громадськості і експертного середовища; б) врегулювання питань надання платних адміністративних послуг і забезпечення встановлення вартості на такі послуги на рівні фактичних витрат на їх надання; в)запровадження системи моніторингу і контролю якості адміністративних послуг та функціонування місцевих центрів надання адміністративних послуг тощо.
8. У Плані дій не приділяється належна увага такій головній інституційній формі взаємодії і партнерства урядової влади та громадськості, як громадські ради при Уряді та при центральних органах виконавчої влади.
Прим. Такі консультативно-дорадчі органи у багатьох випадках виступають не громадськими контролерами і експертами (інспекторами) влади, а займаються обслуговуванням владних інтересів та легітимізують кулуарно підготовлені і прийняті рішення.
Без першочергового вирішення таких проблем не має сенсу говорити про Відкритий Уряд в Україні, як обʼєктивну реальність. Необхідно розширювати мережу громадських рад при Кабінеті Міністрів України за різними сферами урядування, надати їм право проведення громадської експертизи проектів рішень та безпосередньої участі у роботі урядових комітетів, а також встановити їхній прямий функціональний звʼязок з місцевими громадськими радами при місцевих органах виконавчої влади.
Місцеві громадські ради мають відчувати свою приналежність до потужної вертикалі громадського контролю за владою, стати незалежними, авторитетними і впливовими громадськими дорадчо-контрольними інституціями, діяти на користь суспільних інтересів, а не обслуговувати місцевих начальників.
ІІІ. ПРОПОЗИЦІЇ ІРЕКОМЕНДАЦІЇ
З УДОСКОНАЛЕННЯ ПЛАНУ ДІЙ ТА МЕХАНІЗМІВ ЗАСТОСУВАННЯ ПРИНЦИПІВ ВІДКРИТОГО УРЯДУ В УКРАЇНІ
Удосконалення структури Плану дій та механізмів забезпечення і контролю впровадження в Україні принципів Відкритого Уряду:
1. У Плані дій необхідно чітко охарактеризувати усі існуючі виклики і загрози відкритості та прозорості державної політики, основні способи, форми і сфери їхнього прояву(за галузями і секторами урядової діяльності), масштаби їхнього поширення та негативних наслідків для суспільства, а також визначити основні інструменти державної політики, які будуть використовуватися у Плані дій з метою мінімізації (локалізації) й усунення визначених викликів і загроз відкритості та прозорості державної політики.
У Плані дій важливо також визначити чіткі та вимірювані показники результативності його виконання, їхніпрогнозні (очікувані) значення на майбутні часові періоди (через рік, три роки, пʼять років і т.д.), а також – ефективні механізми оперативного моніторингу та контролю (із залученням інститутів громадянського суспільства) впровадження принципів Декларації Відкритого Уряду, досягнення цілей і показників результативності Плану дій з впровадження в Україні Ініціативи «Партнерство – Відкритий Уряд».
2. З метою запровадження механізмів оперативного моніторингу і контролю впровадження й дотримання принципів Декларації Відкритого Уряду необхідно розробити і затвердити Індекс відкритості та прозорості державної урядової політики в Україні. Такий Індекс повинен включати цілу систему кількісних і якісних показників, за якими має щорічно оцінюватися і визначатися (із залученням усіх зацікавлених інститутів громадянського суспільства) ступінь відкритості та прозорості діяльності кожного урядового органу влади.
Результати такої оцінки (Індекси відкритості та прозорості кожного урядового органу влади) мають обовʼязково оприлюднюватися та співставлятися у вигляді щорічних публічних рейтингів відкритості і прозорості урядових органів влади в Україні «Відкритий Уряд України» (міністерств, державних комітетів (агентств), національних комісій).
Це дасть змогу за єдиним методологічним підходом, систематично, достовірно і публічно виявляти усі існуючі виклики і загрози відкритості та прозорості державної політики, своєчасно і точно визначати проблеми і перешкоди на шляху впровадження в Україні Ініціативи «Партнерство – Відкритий Уряд»та забезпечувати оперативне корегування і якісне виконання Плану дій з впровадження в Україні Ініціативи «Партнерство – Відкритий Уряд».
Індекс відкритості та прозорості урядових органів влади, щорічні публічні рейтинги їхньоївідкритості та прозорості – мають стати головними інструментами державного та громадського моніторингу і контролю ефективності та результативності утвердження в Україні принципів Декларації Відкритого Уряду.
Залучення громадськості до формування та реалізації державної політики:
3. У якості одного з важливих інструментів реалізації в Україні Ініціативи «Партнерство – Відкритий Уряд», забезпечення ефективної взаємодії урядової влади і громадськості необхіднопередбачити у Плані дій заходи щодо:
1) розширення мережі та повноважень громадських рад при Кабінеті Міністрів України за різними сферами урядування, надання праватаким урядовим громадським радам (за напрямами їх спеціалізації) проводити обовʼязкову громадську експертизу проектів державних рішень до їх подання на розгляд урядових комітетів, а також брати безпосередню участі у роботі відповідних урядових комітетів;
2)розширення повноважень громадських рад при центральних органах виконавчої влади (ЦОВВ). Таким громадським радам має бути надано право проводити незалежну громадську експертизу, в тому числі антикорупційну експертизу(за визначеною методикою)проектів державнихрішень і програм, а також здійснення відстеження і контролю результативності впровадження державних рішень і програм.
Прим.Громадські ради при центральних органах виконавчої влади мають стати не зовнішньою (у багатьох випадках формальною) «прибудовою» при урядовому органі, а справжньою єднальною ланкою між громадськістю і урядовим органом. Громадська рада при урядовому органі повинна мати розгалужену мережу недержавних партнерів і осередків (регіональних і місцевих рад) по усій вертикалі функціонування урядового органу.
3) запровадження незалежної громадської, в тому числі антикорупційної, експертизи проектів державних рішень і програм, як обовʼязкової складовоїпроцедури їх підготовки – цей напрям має стати одним із ключових в утвердженні в Україні принципів Декларації Відкритого Уряду.
Прим.Основні ризики та підстави корупції і неефективності державної політики закладаються («програмуються») ще на етапі її розробки – під час підготовки проектів державних рішень, і в повній мірі проявляються під час їхнього впровадження та дії корупціогенних норм і положень (заходів), які не було виявлено і ліквідовано при формуванні політики.
4) встановленняпрямогоі постійногофункціональногозвʼязкуміж урядовими громадськими радами (при КМУ, ЦОВВ) та місцевими громадськими радами при місцевих органах виконавчої влади (при ОДА, РДА)
Прим. Громадські ради повинні діти як єдина і злагоджена (синхронізована) вертикаль громадського контролю та інспектування державної влади.
4. З метою забезпечення взаємодії і партнерства влади та громадськості необхідно переглянути і вдосконалити порядок формування і діяльності громадських рад при центральних органах виконавчої влади.
Громадські ради при Уряді та ЦОВВ мають діяти на засадах:
а) цілковитої самоорганізації, незалежності, ініціативності та відкритості;
б) горизонтальної та вертикальної інтеграції зусиль і ресурсів багатьох зацікавлених недержавних організацій у відповідній сфері громадського контролю за державним урядуванням;
в) представлення широкого спектру суспільних інтересів, а не лише інтересів вузького кола членів громадської ради при ЦОВВ;
г) реальної і безпосередньої участі у формуванні та реалізації державної політики з використанням цілої низки ефективних інструментів громадського впливу на державну політику.
Прим.Громадські ради при ЦОВВ формуються і діють під фактичним контролем урядового органу, який, звісно, не зацікавлений у реальному громадському інспектуванні його діяльності, і робить все можливе для його нейтралізації та створення «лояльної» громадської ради.
5. У Плані дій передбачити і конкретизувати заходи із забезпечення обовʼязковогооприлюднення і громадського обговорення проектів державних рішень і програм, забезпечення відкритості, прозоростіта результативностіпроведення їх громадських обговорень, з метою досягнення таких цілей і виконання таких завдань:
1)усі надані громадськістю зауваження і пропозиції до проектів оприлюднених рішень мають розглядатися органами влади у режимі цілковитої відкритості та прозорості;
2) процедури розгляду і врахування/відхилення органами влади отриманих зауважень і пропозицій від громадськості мають здійснюватися за чітко встановленим порядком (формою)та з обовʼязковим зазначенням підстав і аргументів відхилення тих громадських зауважень і пропозицій, які не було враховано у державній політиці;
3) результати проведення органами влади громадських обговорень і консультацій з громадськістю та розгляду ними громадських зауважень і пропозицій повинні підлягати обовʼязковому оприлюдненню відповідно до затвердженої форми (наприклад, у формі протоколу) та встановленого порядку, який має гарантувати оприлюднення органом влади інформації про:
а) усі отримані ним громадські зауваження і пропозиції з покращення державної політики, удосконалення проектів рішень і програм;
б) стан розгляду органом влади всіх отриманих ним громадських зауважень і пропозицій – із зазначенням чітких аргументів неврахування/ відхилення кожної із громадських зауважень і пропозицій.
6. З метою забезпечення відкритої і прозорої взаємодії та партнерства влади і громадськості, недопущення свавілля і зловживань посадових осіб при проведенні громадських обговорень і консультацій з громадськістю доцільно визначити чіткий тавичерпний перелік підстав неврахування/відхилення органом влади отриманого від громадськості зауваження або пропозиції щодо оприлюдненого проекту державного рішення, удосконалення державної політики у підвідомчій йому сфері.
Прим.Громадяни і юридичні особи, які беруть участь у громадських обговореннях і консультаціях з громадськістю (що є головною формою взаємодії і партнерства влади та громадськості), мають чітко знати – чому і на яких саме підставах не враховано/відхилено подані ними зауваження абопропозиції.
Такий підхід забезпечить суттєве посилення відкритості і прозорості державної політики, значно активізує і покращить практику громадськихобговорень і консультацій з громадськістю. Це стане можливим за рахунок створення стимулів для участі вних багатьох зацікавлених осіб, які (завдяки такому підходу) чітко знатимуть, що подані ними ініціативи і пропозиції з удосконалення державної політики і проектів рішень будуть «не поховані» назавжди у «чорній бюрократичнійшухляді», а – відкрито і прозоро розглянуті за встановленим порядком. І вони, до того ж, зможуть безпосередньо відстежити і проконтролювати стан розгляду і врахування органом влади усіх поданих ними зауважень і пропозицій.
Підвищення інформаційної відкритості та прозорості діяльності органів виконавчої влади:
7. У Плані дій передбачити заходи щодо:
1) проведення (із залученням широкої громадськості) комплексного моніторингу інформаційної відкритості та прозорості органів виконавчої влади – фактичногостанудотримання центральними і місцевими органами виконавчої влади діючого Порядку оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади, затвердженого постановою КМУ від 04.01.2002 р. №3;
2) удосконалення діючого Порядку оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади(розширення інформаційної структуриофіційних веб-сайтів органів виконавчої влади, зокрема, у частині:
а) надання адміністративних послуг і забезпечення їхньої якості;
б) обговорення проектів державних рішень і державних програм;
в) оперативного оприлюднення інформації про стан і результати виконання державного і місцевих бюджетів, результати реалізації державних цільових бюджетних програм;
г) забезпечення відкритості та прозорості процедур надання в користування земельних ділянок і майна державної і комунальної форми власності;
д) налагодження прямих електронних комунікацій влади і громадян, інформаційно-комунікативного забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики за різними сферами урядування тощо);
3) підготовки і затвердження відповідних змін і доповнень до постанови КМУ від 04.01.2002 р. №3 «Про затвердження Порядку оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади»з метою забезпечення інформаційної відкритості та прозорості державної політики з використанням засобів і можливостей мережі Інтернет.
Створення сучасної системи надання органами виконавчої влади якісних адміністративних послуг:
8. Передбачити у Плані дій заходи з громадського обговорення і доопрацювання проекту Закону України «Про адміністративні послуги», зокрема, в частині:
а) запровадження законодавчих механізмів стандартизації, моніторингу і контролю якості надання адміністративних послуг, в тому числі із залученням інститутів громадського суспільства;
б) урегулювання процедури делегування повноважень з надання адміністративних послуг від імені держави бюджетним і недержавним організаціям;
в) запровадження механізмів законодавчого забезпечення встановлення вартості на платні адміністративні послуги на рівні фактичних витрат на їх надання, а не з метою отримання прибутку;
г) більш чіткого і комплексного законодавчого забезпечення створення і діяльності місцевих центрів надання адміністративних послуг, визначення повноважень місцевих органів влади у сфері організації надання якісних адміністративних послуг на місцевому рівні, забезпечення діяльності місцевих центрів надання таких послуг тощо.
9. Передбачити у Плані дій заходи зрозробкиі запровадженняметодики (порядку) здійснення (із залученням інститутів громадянського суспільства) загальнонаціонального моніторингу та контролю якості надання органами влади і уповноваженими установами адміністративних (державних) послуг, ефективності місцевих центрів надання адміністративних послуг.
Мінімізація й усунення існуючих загроз і ризиків відкритості та прозорості державної політики:
10. Передбачити у Плані дій проведення заходів (із залученням інститутів громадянського суспільства), націлених на забезпечення відкритості і прозорості державної політики у сферах урядування з високими ризиками корупції – у сферах розподілу і використання коштів державного і місцевих бюджетів, надання у користування земельних ділянок і майна державної і комунальної форми власності(цей напрям має передбачати здійснення на партнерських засадах спільних антикорупційнихі профілактичних заходів органами влади та інститутами громадянського суспільства).
11. Передбачити у Плані дій, як окремий захід, запровадження із залученням інститутів громадянського суспільства системи загальнонаціонального моніторингу впровадження в Україні законодавчо встановлених засад запобігання і протидії корупції (Закон від 07.04.2011 р.) та Національної антикорупційної стратегії на 2011-2015 роки.
12. Передбачити у Плані дій заходи з розвитку в Україні організаційної культури, сучасних стандартів і менеджмент-технологій урядування (що забезпечують відкритість і прозорість формування і реалізації державної політики)та професійної діяльності державних службовцівна засадах доброчесності, які застосовуються у країнах-членах Європейського Союзу.
