В газеті «Дзеркало тижня» №24 від 4 липня 2014 року, опублікована стаття Лесі Шевченко «Державна підтримка підприємств і галузей: коли очікувати змін?»
1 липня 2014 р. Верховна Рада України ухвалила Закон "Про державну допомогу суб'єктам господарювання".
Що це може означати для економіки та бюджету?
Ціна непродуманої політики — дефолт.
Підтримка вітчизняного виробника давно є одним із найпроблемніших питань як економічної, так і бюджетної політики України. Політики та експерти розділилися на два табори. Одні заперечують доцільність підтримки взагалі (як, власне, і державного втручання в економіку як такого), небезпідставно вважаючи, що бюджетні кошти та податкові пільги використовуються неефективно. Інші в міру сил дбають про просування законодавчих ініціатив, які створюють сприятливі умови певним галузям чи підприємствам. На сьогодні таких законопроектів, що перебувають на розгляді парламентських комітетів, понад сотня, і за кожним стоять інтереси окремих фірм, що використовують наближеність до політичних діячів для поліпшення свого фінансового стану.
Невирішена дилема "підтримувати — не підтримувати" дорого коштує бюджету та бізнесу. Мінфін щороку звітує про високі обсяги видатків бюджету на економічну діяльність (понад 40 млрд грн, не рахуючи державних гарантій) і втрат доходів від пільг в оподаткуванні (до 50 млрд грн). Разом з митними пільгами сума умовної державної підтримки становить близько 150 млрд грн. Умовної, тому що у більшості випадків держава не визначає механізмів забезпечення її ефективності та прозорості. Одна компанія переплачує податки для того, щоб інша отримала допомогу з бюджету.
У першому кварталі 2014 р. Мінфін, як відомо, прозвітував про 300 млрд грн фіскального розриву, в т.ч. про понад 30 млрд грн наперед сплачених податків. Такий переддефолтний стан є наслідком відсутності сучасних підходів у державній підтримці суб'єктів господарювання. Ніколи публічно уряд не звітував про економічну ефективність тих чи інших податкових пільг або видатків бюджету. При цьому щороку розпочинається кампанія зі скорочення пільг, оскільки вони зменшують доходи бюджету. Що зменшувати, на якій підставі — відповідь на це запитання відома лише вузькому колу осіб.
Це призводить до колосальних дисбалансів у економічній політиці. Наприклад, сума бюджетних видатків на підтримку вугільної галузі сягає 13 млрд грн, а на підтримку малого і середнього бізнесу — 13 млн! Бюджетне фінансування вугільної галузі за останні чотири роки зросло вдвічі. Видобуток вугілля збільшився при цьому, згідно з офіційною статистикою, лише на 20%. Держава компенсує високу собівартість в основному енергетичного вугілля, яка становить 1200 грн за тонну, тоді як ринкова ціна — лише 500 грн. При цьому собівартість почала активно зростати саме з 2010 р. З точки зору промислової політики ситуація зайшла в глухий кут. Соціальні очікування шахтарів високі — їх зарплата становить мінімум 5000–8000 грн на місяць. Перспектив зниження собівартості не спостерігається.
Теоретично існує два варіанти: реструктуризація, тобто фактично закриття шахт (це плюс ще мільярд щороку), або їх приватизація. Але зрозуміло, що приватний власник не платитиме за вугілля, ціна якого вдвічі вища за ринкову. Через те, що модернізація не здійснювалася, галузь зараз залежна від бюджетних коштів, як ніхто інший. Припинення фінансування означає широкомасштабний соціальний вибух — це 200 тис. шахтарів без зарплати або зі зниженою зарплатою. Причина — нестача коштів у бюджеті та відмова іноземних кредиторів надати такі кошти.
Вже цього року бюджет повинен виплатити понад 2 млрд грн боргів за підприємства, які скористалися державними гарантіями, але не погасили кредитів. У дорожньому господарстві витрати на повернення боргів становлять близько
10 млрд грн, що втричі перевищує видатки бюджету на будівництво та ремонт доріг
(3,2 млрд). Водночас ще
2,3 млрд грн планується залучити від міжнародних фінансових організацій.
Основними одержувачами допомоги на сьогодні є сільське господарство, вугільна галузь, енергетика, хімія, харчова промисловість, авіабудування. Водночас є значні проблеми з прозорістю інструментів державної підтримки. Одержувачів бюджетних коштів або пільгових кредитів, державних гарантій ще можна встановити з допомогою запиту на отримання публічної інформації. Але підприємства, що користуються податковими пільгами, захищені нормами законодавства про нерозкриття комерційної таємниці. Бюджетна звітність також має свої "сюрпризи". Наприклад, аграрії за функціональним розподілом видатків державного бюджету "споживають" близько 9 млрд грн дотацій, а за програмним — лише 3 млрд.
Угода про асоціацію з ЄС — шанс виправити ситуацію
Отже, проблем у сфері державної підтримки підприємств справді багато. Це питання і обґрунтованості, і цільового використання, і прозорості, і ефективності. Тому потрібен радикально новий підхід у цій сфері.
Яким він має бути? По-перше, наявність політичної мети в інтересах усього суспільства. Це може бути сприяння виробникам у виході на нові ринки, тим більше, що ЄС пішов цього року на тимчасове зниження тарифних бар'єрів для українських компаній. Це також може бути насичення внутрішнього ринку якісними товарами, виробництво яких буде створюватися у партнерстві з іноземними інвесторами. По-друге, такий підхід має відповідати європейським стандартам, оскільки підписана Угода про асоціацію з ЄС містить зобов'язання саме в цій сфері.
Вирішувати ці питання складно, але їх потрібно вирішувати. Безумовно, існують непрості правила СОТ та Європейського Союзу, які накладають певні обмеження на державну підтримку. Однак це не означає, що її не повинно бути в принципі. Саме така непослідовність, використання подвійних стандартів і призвели до того, що замість, наприклад, модернізації режиму вільних економічних зон (чомусь у Польщі вони ефективно працюють і досі) його скасували майже вісім років тому, повністю позбавляючи регіони інструментів стимулювання інвестицій і спільної діяльності.
Можна сказати, що Угода про асоціацію (у частині створення зони вільної торгівлі), запроваджуючи зобов'язання у сфері державної допомоги суб'єктам господарювання, дає останній шанс уряду та політикам врешті-решт навести лад у цьому питанні.
У державах — членах Європейського Союзу діє особливий режим регулювання державної допомоги бізнесу. Його метою є запобігання негативному впливу на конкуренцію та торгівлю в межах спільного ринку через надмірне, неефективне, непрозоре субсидіювання національного виробника власним урядом.
Суть механізму полягає передусім у попередньому погодженні з Єврокомісією урядами своїх намірів надати таку допомогу, вираженому у вигляді проектів нормативних актів. Правовою основою для цього є положення Договору про функціонування ЄС і широкий перелік горизонтальних, галузевих та особливих правил надання державної допомоги. Перші стосуються спільних (міжсекторальних) проектів, другі — низки галузей (суднобудування, вугільної, енергетики тощо), треті — спеціальних інструментів підтримки, таких, як державні гарантії, продаж майна, ризиковий капітал тощо.
Крім того, уряди держав-членів щорічно повинні звітувати перед Єврокомісією про діючі програми державної допомоги. Комісія, у свою чергу, здійснює моніторинг цих схем і заходів і може вносити урядам пропозиції щодо їх коригування. На урядових сайтах повинна бути оприлюднена інформація про кожне підприємство, яке одержує щороку від 500 тис. євро державної допомоги у будь-якій формі.
Ці правила непрості, але вони дають можливість ефективно підтримувати бізнес і залучати інвестиції. Так, режим вільних економічних зон у Польщі був повністю модернізований на основі правил державної допомоги ЄС і діє до 2020 р., при тому що аналогічний режим в Україні був безальтернативно скасований у 2005 р. Під час останньої фінансової кризи до 25% банківського сектора ЄС було оздоровлено на основі спеціальних правил державної допомоги. Проект "Аеробус", субсидії для автомобільної промисловості — це приклади того, що політика державної підтримки виробників у ЄС досить дієва.
Водночас порушення правил, ігнорування вимог ЄК може призвести до повернення коштів допомоги до бюджету. Через це, наприклад, збанкрутіла авіакомпанія "Малєв", оскільки її підтримку угорським урядом ЄК визнала неправомірною і зажадала повернення допомоги до бюджету.
Варто нагадати, що норми про впровадження правил державної допомоги ЄС були передбачені ще Угодою про партнерство і співробітництво між Україною та Євросоюзом, яка набула чинності у 1997 р., а потім підтверджувалися у Плані дій Україна—ЄС та Порядку денному асоціації Україна—ЄС. Однак досі жодних зрушень у цьому питанні не відбувалося. Українські експортери досить часто зазнавали ризиків застосування проти них антидемпінгових заходів з боку ЄС, однак у жодному такому випадку принаймні публічно не висвітлювався зв'язок із державною підтримкою
Та чи скористається ним уряд?
Прийнятий 1 липня парламентом Закон "Про державну допомогу суб'єктам господарювання" можна вважати скоріше декларацією намірів наводити лад у сфері держпідтримки, ніж конкретним інструментом. Закон намагається відтворити ЄСівську фабулу щодо захисту конкуренції від втручання держави. З цим у нас ще гірше, ніж з ефективністю витрачання бюджетних коштів. Конкретно, стаття 15 Закону України "Про захист економічної конкуренції", яка діє з 1993 р. і забороняє створювати переваги підприємствам органами влади, жодного разу не застосовувалася за фактом надання державою пільг, дотацій чи преференцій, які зашкодили конкуренції. Натомість завжди "страждали" органи місцевого самоврядування за дрібними справами МАФів, заправок тощо.
Захист конкуренції загалом на останніх парламентських виборах був присутній у передвиборних програмахбільшості опозиційних на той час партій. Так, ВО "Батьківщина" збиралося "оголосити війну монополіям у всіх галузях, створити умови для чесної конкуренції". ВО "Свобода" прагнуло ліквідувати приватні монополії та олігополії. Водночас програма партії УДАР не передбачала заходів у сфері конкурентної політики.
Однак про можливість захисту конкуренції саме в такий спосіб вони навряд чи здогадувалися.
Отже, закон про державну допомогу проголошує державну допомогу підприємствам недопустимою для конкуренції загалом, крім:
— забезпечення споживачів соціально важливими товарами, за умови, що така допомога не є дискримінаційною стосовно місця походження товарів;
— відшкодування шкоди особам, постраждалим унаслідок надзвичайних ситуацій техногенного чи природного характеру, згідно із законом.
А далі — цікавіше. Уповноважений орган, яким стане Антимонопольний комітет України, може визнати державну допомогу такою, що є допустимою для конкуренції, якщо вона надається для таких цілей:
1) сприяння соціально-економічному розвитку регіонів, рівень життя в яких є низьким або рівень безробіття є високим;
2) виконання загальнодержавних програм розвитку або розв'язання соціальних та економічних проблем загальнонаціонального характеру;
3) сприяння окремим видам господарської діяльності або суб'єктам господарювання в окремих економічних зонах, за умови, що це не суперечить міжнародним договорам України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України;
4) підтримки та збереження національної культурної спадщини, якщо вплив такої державної допомоги на конкуренцію є неістотним.
Визначати допустимість допомоги для конкуренції АМКУ буде на основі критеріїв, затверджених Кабміном.
Отже, залишаючи досить об'ємні процедурні аспекти закону, що отримаємо зрештою? Антимонопольний комітет через три роки (закон набуває чинності з такою відстрочкою) зможе як погоджувати проекти актів законодавства про надання державної підтримки бізнесу, так і переглядати діючі. А також перевіряти конкретні випадки надання допомоги.
При цьому АМКУ зможе приймати рішення про допустимість або недопустимість державної допомоги для конкуренції, її допустимість за умови виконання отримувачем рекомендацій АМКУ або ж припинення та повернення допомоги до бюджету.
Акти уряду, на основі яких АМКУ буде приймати такі рішення, повинні містити:
— мету і форми державної допомоги;
— категорії одержувачів державної допомоги;
— максимальний розмір державної допомоги, яка може надаватися;
— умови та спосіб розрахунку сукупного розміру державної допомоги;
— витрати, що можуть бути відшкодовані отримувачам державної допомоги.
Треба сподіватися, що ці акти буде розроблено на основі відповідних європейських стандартів.
АМКУ також повинен буде готувати щорічні звіти про державну допомогу на основі інформації міністерств, які її надають.
Тобто у результаті до модернізації політики державної підтримки бізнесу залишається ще мінімум три роки. За цей час Антимонопольний комітет повинен підготувати нормативну базу у вигляді постанов Кабміну, на основі яких він визначатиме, допустима державна допомога для конкуренції чи ні. Така допустимість може автоматично означати сумісність з ЄСівськими правилами. Наскільки це можливо, залежить від того, як чітко буде відображено в актах Кабміну відповідні правила ЄС. Усе сказане про роль стандартів ЄС випливає зі змісту Угоди про асоціацію, але у самому законі про це — жодного слова.
Конструкції, що складаються з розмитих норм базового закону та відсилки до "актів Кабміну", "порядку, встановленому Кабінетом міністрів України", у нашому законодавстві стали досить поширеними. Враховуючи, що такі рішення будуть залежати виключно від суб'єктивної оцінки чиновників, створюється величезний корупційний ризик, коли лобісти всіляких схем підтримки та конкретних фірм, будуть просто одержувати формальне погодження, але вплив допомоги на конкуренцію ніхто глибоко не аналізуватиме.
Тому, на перший погляд, жодної новизни. Питання, охоплені законопроектом, і так фігурують у правовому полі державних цільових програм, бюджетного процесу, податкового законодавства. Щоправда, без акценту на захист конкуренції. Але там формально є інші акценти, про які йшлося у першій частині статті і яких досі ніхто не дотримувався. Тож чи будуть дбати про захист конкуренції і чи стане це відправною точкою у реформі державної підтримки — велике питання.
Матеріал підготовлено на основі результатів моніторингу законопроектів парламентських політичних сил, що здійснюють експерти Фундації "Відкрите суспільство" www.osf.org.ua за кошти Національного Фонду Підтримки Демократії, США (NED).
