В «Дзеркало тижня. Україна» №32, Іван Сікора, директор Фундації "Відкрите суспільство" продовжив аналізувати умови децентралізації. (Частина 1: "Децентралізація: все ще в пошуках рецептів")
Внесений до парламенту урядовий законопроект "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо бюджетної децентралізації)" закріплює за місцевими бюджетами два важливі джерела доходів — податок на доходи фізичних осіб (ПДФО) і податок на прибуток підприємств приватного сектора економіки. Зміна ставок ПДФО як ключового джерела надходжень для місцевих бюджетів у рамках концепції вирівнювання, згідно із задумом урядовців, мала би компенсуватися з 2015 р. надходженнями від продажу підакцизних товарів зі ставкою 2%. Однак аналіз практики збирання акцизів дає підстави стверджувати, що навряд чи акцизний компенсатор запрацює в інтересах місцевих бюджетів, які справді потребуватимуть компенсації.
Несплата ПДФО як можливість отримати кредит за рахунок місцевої громади
Основним для місцевих бюджетів є податок на доходи фізичних осіб. За даними Держказначейства, на його частку припадає 70% усіх податкових надходжень до місцевих бюджетів. Його питома вага в районних бюджетах сягає 98%, по областях загалом — до 78–80, у Києві — 40–45% доходів.
У доходах загального фонду місцевих бюджетів у 2013 р. було отримано ПДФО на суму понад 64 млрд грн. За оцінками Міндоходів, загальні обсяги недонадходжень від сплати цього податку в країні перебувають у межах від 23 до 49 млрд грн. Збільшення надходжень від ПДФО лежить не лише в площині "відбілювання" зарплат, які сплачуються в конвертах, збільшення кількості працюючих, рівня оплати їх праці та зменшення безробіття. Конкретні пропозиції щодо стимулювання роботодавців до "відбілювання" зарплат мали би стати предметом податкової реформи та змін до Податкового кодексу. Зрештою, побороти потенційно корупційну схему отримання деякими роботодавцями кредитів за рахунок місцевої громади можна було б і в рамках урядових змін до Бюджетного кодексу.
Отже, згідно із задумом урядовців саме ПДФО стане предметом вирівнювання (для бюджетів міст обласного значення, районів — 60%, обласних — 15, м. Києва — 20%). Не зупиняючись на підводних каменях цього підходу до вирівнювання (адже це було предметом попередніх публікацій DT.UA), зупинимося на аналізі схеми отримання роботодавцями переважно в сільських територіях податкового кредиту за рахунок місцевої громади шляхом "простої" забудькуватості. Схема і надалі може продовжити існувати із користю для зацікавлених сторін, а саме — керівників переважно великих аграрних підприємств, які на місці можуть домовитися, щоб очільник громади (району) і фіскали тимчасово заплющили очі при поданні звітності, а потім, побачивши таке неподобство, подали до суду на платника податків. Далі — судовий процес, що може тривати роками, і можливість користуватися коштами, які мали би піти до бюджету громади.
Схема щодо ПДФО працює доволі банально. Платник, не здаючи до податкового органу декларацію з податку на доходи фізичних осіб, не несе юридичних зобов'язань перед державою та громадянином щодо його сплати до місцевих бюджетів. У таку схему несплати ПДФО можуть собі дозволити "гратися" великі платники податків, які в подальшому через суди можуть домогтися реструктуризації сплати боргу за цим податком до місцевих бюджетів. Звичайно, така реструктуризація — річ не проста, але можлива, особливо коли впливовий роботодавець "дуже попросить" суд піти назустріч, а місцева влада — погодиться на запропоновані умови. Напевно, не варто тут говорити про ознаки корупційної складової, бо, як кажуть у такій ситуації, розумному досить.
У ч. 2 ст. 64 Бюджетного кодексу чітко передбачено, що у разі консолідованої сплати податків, тобто коли підприємство працює на відмінній від головного офісу території та не має права юридичної особи, то податок на доходи з фізичних осіб утримується та сплачується до місцевих бюджетів за місцем знаходження відокремлених підрозділів (підприємств). У Податковому кодексі передбачено такі ж самі підходи. Ця система працює доволі злагоджено, за винятком окремих випадків у мережах АЗС і працівників-нафтовиків та газовиків на територіях Харківської, Полтавської, Чернігівської та Сумської областей, які працюють вахтовим методом у полях.
Хоч як парадоксально, але для розрахунків цього податку, крім бухгалтерських документів з нарахування заробітної плати, існує лише одна форма звітності перед податковими органами — форма 1-ДФ. У ній передбачено інформацію по кожному працівнику в розрізі нарахованої заробітної плати, виплаченої зарплати, нарахованого (утриманого) з фізичної особи податку на доходи фізичних осіб і перерахованого податку до бюджетів, а також код доходу. Форма має цілком логічний і інформативний характер та повинна була б слугувати чітким інструментом контролю та аналізу справляння цього основного податку для місцевих бюджетів. Якби не одне "АЛЕ": ця форма не має статусу податкової декларації.
Інакше кажучи, платник, не здаючи до податкового органу декларації з податку на доходи фізичних осіб, не несе юридичних зобов'язань перед державою та громадянином по його сплаті до місцевих бюджетів. А враховуючи плани спрямувати до державного бюджету 10% податку на доходи фізичних осіб для створення джерела базової дотації для вирівнювання фіскальної спроможності місцевих бюджетів, як пропонується в аналізованому нами проекті, не нестиме зобов'язань і перед державним бюджетом.
Тобто податковий орган не має права обліковувати як заборгованість перед бюджетами та примусово утримувати з податкового агента незаконно затримані ним платежі по ПДФО його працівників. Податківці можуть хіба що за результатами конкретних перевірок подати на такого платника до суду і судитися в усіх судових інстанціях або реструктуризувати (відстрочити) такий борг на роки (що, до речі, викликає підозри у корупційній складовій такої відстрочки платежів).
Єдиною гарантією надходження цього життєво важливого для місцевих бюджетів податку є лише сумління директора та головного бухгалтера підприємства — податкового агента. Можна стверджувати про непоодинокі факти, коли недобросовісні платники роками не сплачуюсь до бюджетів цього податку, користуючись ним як безплатним кредитним ресурсом, особливо в аграрній сфері. Наприклад, борги за ПДФО лише по одному сільгосппідприємству в Чернігівській області — "Дружба-Нова" сягають
5,6 млн грн і майже всі реструктуризовані на майбутні роки, а справи за позовами податкових органів розглядаються в касаційній інстанції роками. При цьому сума боргу досягає половини власних річних доходів загального фонду районного бюджету, де розташоване це підприємство.
Тому нагальною потребою нині є запровадження декларування податку на доходи фізичних осіб податковими агентами (тими, хто виплачує громадянам заробітну плату та прирівняні до неї платежі), які користуються найманою робочою силою та/або здійснюють виплати майнового характеру, що обкладаються податком на доходи фізичних осіб.
Якщо бути точним, то таке декларування вже запроваджувалося разом із ухваленням нового Податкового кодексу за наполяганням місцевих органів влади та самоврядування. Але замість того, щоб аналізувати стан заборгованості за цим податком і нарешті визначити реальні суми боргу до бюджетів, які, за різними оцінками, по Україні можуть перевищувати мільярд гривень, податкова адміністрація працює не в потрібному напрямку. Податкова завалила сама себе податковими деклараціями з податку на доходи фізичних осіб від самозайнятих осіб і приватних підприємців, які працюють на єдиному податку і не платять ПДФО. А потім лобіювала скасування декларування податку на доходи фізичних осіб шляхом внесення змін до Податкового кодексу у Верховній Раді України. В результаті підрозділи з оподаткування фізичних осіб у податкових органах займаються лише підприємцями, які працюють на єдиному податку, ніяк не впливаючи на суми цього податку, оскільки це не передбачено законодавством, та раз на рік очікують подання декларацій від добровільних платників. Чи не занадто дорога насолода тримати такі структури, якщо основний податок до місцевих бюджетів реально не адмініструється?
Запровадження декларування з податку на доходи фізичних осіб давно назріло та стоїть на порядку денному. Дивно, що це питання не знайшло відображення у підготовленому законопроекті. Ймовірно, великим платникам податків, судовим і фіскальним органам вигідніше, як і раніше, домовлятися щодо реструктуризації податкового боргу або судитися роками і мати вільні обігові кошти? Але ж яка користь від цього для місцевих і державного бюджетів?
Якщо податкова служба, як показав час, не хоче цим займатися, то чи мають органи місцевого самоврядування моральне право ставити питання про створення власної фіскальної служби, щоб забезпечити законні інтереси місцевих громад?
Податок на прибуток й акцизи як критерій для оцінки результативності керівника громадою та фіскальних органів
Податок на прибуток мав би стимулювати роботодавців підвищувати результативність й ефективність власного бізнесу, а відповідно, шукати інвесторів, розширяти та модернізувати потужності, збільшувати зарплати і кількість працюючих. А це, в свою чергу, мало би позитивно впливати на обсяг надходжень за ПДФО до місцевого бюджету. Нині ж міському голові, окрім інтересу в отриманні ПДФО, фактично байдуже стосовно надходжень за податком на прибуток. Урядовці пропонують залишати в місцевих бюджетах 10% податку на прибуток, що є вкрай незначною сумою і навряд чи стимулюватиме місцевих керівників до боротьби за роботодавця (інвестора) та, відповідно, до створення для нього кращих умов, аніж у інших областях чи містах.
Наприклад, 10% у бюджеті Києва становить у середньому 1,2 млрд грн, або приблизно 7% виходячи із середнього розміру річного міського бюджету в
18 млрд грн. Чи є це дієвим стимулом для міста боротися за збільшення прибутковості підприємств на території Києва? Логічним було б збільшити частку податку на прибуток, який мав би надходити до місцевих кошторисів. Можливо, є сенс встановити диференційовані коефіцієнти для різних місцевих бюджетів? Це потребує окремих розрахунків, але очевидно, що для реального стимулювання міста до боротьби за роботодавця податок на прибуток має займати більшу частку у надходженнях місцевої скарбниці.
Запровадження з 2015 р. збору з роздрібного продажу підакцизних товарів зі ставкою 2% (замість збору за виноградарство, садівництво та хмільництво) мало б виступити, на думку урядовців, компенсатором втрат бюджетів через зміну ставок ПДФО. Однак це дискусійне питання. Зокрема, втрати обласного бюджету Чернігівської області становитимуть 115 млн грн (за даними 2013 р.), а від податку на прибуток додатково надійде лише 30 млн грн. Що стосується компенсатора — 2% додаткового акцизу, то після переведення найбільших платників цього податку Чернігівської області для сплати до столиці (наприклад, юридична особа залишилась в м. Прилуки — сигаретна фабрика "Реємстма") загальна сума надходжень 2013-го становила лише 6 млн грн (до переведення в 2012 р. — 3 млрд). Отже, акцизний збір за існуючої ситуації навряд чи виконуватиме роль компенсатора.
Зрозумілим є бажання великих платників податків отримувати якісне обслуговування в Києві, тобто за місцезнаходженням головного офісу,але тоді треба змінювати і підходи до його збирання.
Як варіант, варто розглянути сплату акцизу не за місцем виробництва, а за місцем реалізації підакцизних товарів (у такий спосіб працював податок з обороту в СРСР). Це стимулювало б фіскальні та правоохоронні органи боротися з тіньовою торгівлею підакцизними товарами (алкоголем, тютюном) замість "кришування" тіньовиків і "розправи" над "партизанами" або тими, хто опинився у немилості влади задля виконання плану.
Більш того, це дало би змогу позитивно вплинути на зменшення тіньового ринку підакцизних товарів і реально компенсувати шкоду від вживання алкоголю та тютюну на рівні органів місцевого самоврядування конкретної території. Безперечно, це потребує додаткових розрахунків, але такий підхід допоміг би підвищити спроможність місцевого самоврядування та стимулювати фіскальні й правоохоронні органи боротися із тіньовим ринком алкоголю та тютюну на певній території. Боротися реально, без імітації. Ця пропозиція є особливо актуальною у зв'язку із зростанням вартості підакцизних товарів в Україні. Можна прогнозувати, що тіньовий ринок підакцизних товарів лише збільшуватиметься, оскільки доходи громадян навряд чи суттєво підвищаться, а мотивації до реальної боротьби із тіньовиками у правоохоронних і фіскальних органів явно недостатньо.
***
Урядовий законопроект "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо бюджетної децентралізації)" потребує серйозного доопрацювання та чітких розрахунків обґрунтованості запропонованих ставок ПДФО, податку на прибуток, акцизного збору та порядку їх збирання й адміністрування. І безперечно на часі реальний обрахунок і боротьба із схемами отримання податкових кредитів за рахунок місцевого бюджету. Ламання корупційних схем (щодо ПДФО та акцизу) є першочерговим завданням уряду, якщо ми хочемо реальної децентралізації та стимулювання місцевих керівників до отримання результатів, а не імітації децентралізації.
