Стратегія 2020 – програма розвитку країни чи стратегія окремого Президента?

Підписання Президентом указу про схвалення Стратегії сталого розвитку «Україна-2020» викликало значне здивування в українському експертному колі. Зазвичай підготовці  документу, який повинен слугувати дороговказом розвитку країни, передує дискусія в суспільстві, експертному середовищі та владних колах. Цінність стратегії полягає в тому, що вона покликана консолідувати всі зусилля суспільства на досягнення цілей. В інакшому випадку вона так і залишатиметься «документом в собі» та не нестиме жодних змін. Окрім, хіба що, ще одного інформаційного приводу. Але Стратегію легітимізовано, тож ми проаналізували її зміст та зробили висновок про щирість намірів Президента та його команди.

1. Процедура підготовки.

Для чого розробляється Стратегія? Основним її завданням є - побачити майбутні можливості для розвитку країни на 20-50 років. Таким чином, на першому етапі необхідно провести скрупульозний аналіз внутрішніх факторів, і які з них дозволять швидко розвиватися, чи навпаки - тягнутимуть вниз. Аналогічно досліджується зовнішнє оточення на предмет існування можливостей та загроз розвитку країни, будуються прогнози майбутнього. І тільки тоді можна переходити до вибору стратегічних напрямків.

При цьому до такої роботи, як правило, залучають зовнішніх експертів, які можуть поглянути неупереджено на існуючий стан справ та, при потребі, даватимуть «незручні» поради. Поруч з тим, необхідна участь суспільства, адже воно реалізовуватиме (або бойкотуватиме) реалізацію стратегії. Формально обговорення стратегії відбулося тут, але чи можна вважати сотню отриманих відгуків на сайті експертним середовищем, достатнім для обговорення настільки важливого для країни документу?

Слід констатувати, що жодне з вище перелічених правил не було дотримано при розробці Стратегії 2020. Принаймні, нам не вдалося знайти інформації як про створення робочих груп, так і про результати стратегічного аналізу, на основі якого створювалася Стратегія. А презентація Стратегії, запропонована Президентом ще у серпні 2014 ідентична прийнятому документу.

2. Що ж таке стратегія?

Перш за все стратегія - це вибір пріоритетів розвитку, які призведуть до максимального результату. Хороша стратегія базується на принципі «мінімаксу» - прикладання мінімальних зусиль для отримання максимального результату. При цьому слід пам’ятати основне правило управління: розвивати все і одразу неможливо. Мистецтво стратегічного планування як раз і полягає в хірургічно точному виборі напрямків реформ.

Натомість, в пропонованому документі згадано 62(!!!) реформи. При чому ними охоплені практично всі сфери життя країни. Треба віддати належне, в документі вказані дійсно пріоритетні напрямки (ми на цьому ще детальніше зупинимося), але загалом складається враження, що перелік всіх реформ наведено для того, щоб кожен побачив те, що хоче. Тож виникає досить очікуваний скепсис щодо щирості команди Президента у реалізації всього запланованого.

Окрім всього, Стратегія повинна стати певним дороговказом для країни. При цьому запорукою ефективності є виконання майбутніми урядами та Президентами її положень. З іншої сторони, п’ять років є миттю для життя країни. Чи може п’ятирічний план називатися Стратегією? На наше переконання ні. Це тактичний план, або, якщо комусь так подобається, терміни стратегічного управління. Це стратегія окремо взятого Президента. 

3. Зміст Стратегії.

Як вже було зазначено вище, Стратегія 2020 передбачає реформування практично всіх сфер суспільного життя, щоправда без зазначення механізмів досягнення цілей. Автори документу обрали 10 напрямів першочергових реформ та програм, які за нашою логікою фактично повинні бути стратегічними напрямами реформування та подальшого розвитку країни. Якими ж міркуваннями керувалися розробники при виборі пріоритетів , - нам залишається лише здогадуватися.

За змістом запропоновані реформи радше відповідають тактичному рівню планування, адже більшість з них містять невідкладні заходи, які необхідно здійснити в найближчому майбутньому.

Зосередившись на відповідності Стратегії принципам стратегічного планування ми не прагнемо проаналізувати доцільність тих чи інших реформ, запропонованих її розробниками. Вузькоспеціалізована фахова спільнота, на наше глибоке переконання, дасть більш якісну оцінку окремим напрямкам. Дозволимо собі зупинитися на найбільш кричущих протиріччях.

Відірваність від реалій.

Реформа системи національної безпеки та оборони. В Стратегії жодним словом не згадано про військову агресію Росії, повернення під контроль української влади Криму та територій «ДНР» та «ЛНР». Автори оминули увагою і відмову України від позаблокового статусу, таким чином співпраця з НАТО не є стратегічним вектором нашої держави.

Неплатоспроможність країни. Тільки уважно переглянувши Стратегію можна знайти згадку про державний бюджет, і то в пунктах, присвячених антикорупційній та податковій реформі. Ті факти, що від дефолту країну рятують тільки нові зовнішні запозичення, а Пенсійний фонд та НАК «Нафтогаз України» залишаються чи не найбільшими непродуктивними споживачами коштів державного бюджету, авторами проігноровано (слід відмітити, що серед індикаторів успішності реалізації Стратегії є щонайменше два, які спрямовані на покращення платоспроможності, але про це поговоримо далі).

Валютна криза та дефіцит платіжного балансу . Автори жодним словом не згадали про критичний стан платіжного балансу та, як наслідок, загрозу подальшої девальвації національної валюти.

Декларативний характер запропонованих механізмів досягнення цілей стратегії.

Пропонуємо увазі читача три найбільш показових приклади.

Оновлення влади та антикорупційна реформа. Пріоритету планується досягнути створивши «ефективну інституційну систему запобігання і протидії корупції», а саме Національне антикорупційне бюро та Національне агентство з питань запобігання корупції. Але чи вирішить створення ще двох каральних органів проблему корупції?

Судова реформа. Автори декларують проведення реформи за рахунок «оновлення законодавства, спрямованого на відновлення довіри до судової влади» та «прийняття нових законів, що стосуються судоустрою та судочинства, інших суміжних правових інститутів».

Реформа системи охорони здоров’я. Кінцевою метою реформи є створення системи, орієнтованої на пацієнта. При цьому головним напрямом визначено «підвищення особистої відповідальності громадян за власне здоров'я». Як казав О.Бендер: «Порятунок втопаючого справа рук самого втопаючого».

4.  Моніторинг досягнення Стратегії.

Авторами запропоновано 25 індикаторів, за якими можна буде оцінити прогрес у досягненні Стратегії 2020. (і звичайно оцінено нами схвально), адже саме ці віхи перетворюватимуться у конкретні рішення чиновників відповідних фахових установ. Саме на їх досягнення будуть спрямовуватися зусилля працівників органів державної влади.

На першому етапі аналізу ми спробували згрупувати індикатори по десяти напрямках запропонованих у Стратегії першочергових реформ. Результат, представлений у Таблиці нижче.

Слід відмітити наступні особливості:

• Загалом досягнення цілей по запропонованих реформах планується оцінити 1-2 індикаторами, окрім напрямків «Дерегуляція та розвиток підприємництва» та «Податкова реформа», які нами було об’єднано в одну категорію в силу того, що запропоновані показники виміру прогресу в їх досягненні практично неможливо розділити на два окремих напрямки.
• 7 індикаторів (трохи більше ніж чверть від загальної чисельності) не мають прямого відношення до запропонованих першочергових реформ.
• 3 індикатори передбачають проведення соціологічних досліджень, тож виникає логічне запитання хто та за які кошти їх проводитиме.
• Ряд індикаторів є завідомо недосяжними. Для прикладу, «оновлення кадрового складу державних службовців у правоохоронних органах, судах, інших державних органах на 70 відсотків» чи «75 відсотків випускників загальноосвітніх навчальних закладів володітимуть щонайменше двома іноземними мовами, що підтверджуватиметься міжнародними сертифікатами»?
• Особливо дивує індикатор «витрати на національну безпеку і оборону становитимуть не менше З відсотків від ВВП», зважаючи на закладені видатки у бюджеті на 2015 рік у розмірі 31 млрд. грн. (близько 5,9%) тільки на забезпечення діяльності ЗСУ. Стратегія ще не діє, а цілі вже досягнуті.

Якщо уважно поглянути на більшість індикаторів, то впадає у вічі їх слабкий зв’язок з поставленими у реформах цілями. Так, про реформування системи національної безпеки та оборони свідчитимуть збільшення витрат та зростання професійних військових. Реформу медичного обслуговування вимірюватимуть тривалістю життя українця, престиж та інвестиційний імідж країни – кількістю нагород на Олімпіаді. Щодо вищезгаданих індикаторів, які стосуються витрат державного бюджету та розміру державного боргу, залишається тільки здогадуватися яким чином запропоновані реформи будуть спрямовані на їх досягнення.

Напрошуються наступні висновки

-   пропонований документ не носить стратегічного характеру з огляду перш за все на терміни планування (5 років)

-   розробка Стратегії відбувалася без дотримання необхідних правил та процедур, що забезпечують її якість (залучення експертів, громадське обговорення, детальний аналіз внутрішнього та зовнішнього оточення);

-   запропонована в документі «дорожня карта», що включає в себе проведення 62 реформ суперечить самій ідеї стратегічного планування як вибору оптимального вектору розвитку;

-   ігнорування загроз, що постали перед країною, викликає сумніви щодо ефективності впровадження запропонованих реформ;

-   недосконалість індикаторів моніторингу результатів проведення реформ вже на початковому етапі створюють труднощі для їх реалізації.

Чи можна документ, запропонований адміністрацією Президента вважати стратегічним планом розвитку держави? На жаль, змушені констатувати, - ні. План реформ, запропонований Президентом Петром Порошенком може цілком заслуговувати на схвалення, але, на жаль, він не дає бачення якою буде Україна через 50 років, та того, що для цього потрібно зробити кожному з нас.